西部少數民族地區農村基礎教育政策法規存在的問題及對策

一、西部少數民族地區農村基礎教育政策法規的現狀與問題

中華人民共和國是統一的多民族國家，民族平等、民族團結、各民族共同繁榮是我國處理民族關系的基本原則。民族區域自治是運用馬克思主義解決我國民族問題的基本政策，是國家的一項基本政治制度。依據《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國民族區域自治法》的規定，國家在各少數民族聚居的地方實行區域自治，設立自治機關，行使自治權。其具體權限包括制定自治條例和單行條例的自治權；特殊政策和靈活措施的制定權以及對上級國家機關的決議、決定、命令和指示的變通執行或停止執行權；組織維護本地方治安公安部隊的自治權；管理地方財政的自治權；安排和管理地方性經濟建設的自治權；管理本地方教育、科學、文化、衛生、體育事業的自治權；配備民族干部和培養民族人才的自治權；以及使用和發展民族語言文字的自治權等。從憲法、民族區域自治法和教育法的相關規定可以看出，自主發展和管理本地方的教育事業，是我國憲法賦予民族自治地方的一項權利。

一部教育的發展史就是一部教育政策和立法的發展史。進入現代社會以來，世界各國紛紛通過教育政策和法律的制定來推動教育的發展。民族自治地方的教育是國家教育的重要組成部分，也是民族工作的重要內容之一。由于社會、經濟、歷史等多方面因素的影響，我國少數民族地區教育落后于全國的平均發展水平。根據各少數民族的特點和需要，支持和幫助各少數民族地區發展教育事業是國家和政府的重大歷史責任。這對于提高少數民族人口素質，促進民族地區社會經濟文化的全面發展，增強民族團結，維護祖國統一，具有重要作用和深遠意義。對于民族區域自治地方而言，只有通過不斷加強民族教育政策和立法，才能保障和推動民族教育的快速發展，不斷縮小與全國教育平均發展水平的差距，全面實現少數民族學生受教育權利。

建國五十多年來，我國民族教育政策和立法工作伴隨著新中國民族教育事業的發展而不斷發展，經歷了一個從無到有，從少到多，從不健全到較為健全，開始奠定初步的基礎的歷程。特別是黨的十一屆三中全會后，民族教育政策和立法工作取得了較大的進步，根據各個歷史時期我國民族教育事業改革與發展的需要，國家制定了大量的民族教育法規及規范性文件，其范圍基本涉及了我國民族教育領域的各個方面，構筑了我國民族教育政策法規體系框架的雛形。根據我國現行的立法體制，這些政策和法規又可以分為兩個層面，一是國家層面的教育政策和法規，主要包括《憲法》《民族區域自治法》和《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國義務教育法》《中華人民共和國教師法》等法律法規中關于少數民族地區教育的條款以及專門針對少數民族地區教育的政策意見、建議、決定、指示等，如《關于加強民族教育工作的意見》《關于加強民族教育工作若干問題的意見》《關于深化改革加快發展民族教育的決定》《關于少數民族教育事業費的指示》《關于從民族地區補助費中適當安排少數民族教育經費的建議》等，其內容涵蓋民族教育行政管理、民族教育經費、少數民族師資、少數民族學生升學優惠、少數民族“雙語”教學、民族地區職業技術教育和民族地區女童教育等各個方面。二是少數民族地方的教育政策法規，主要包括民族區域自治地方根據其自治權所制定的自治條例、單行條例以及根據國家教育政策法規和當地民族特點所形成的變通和補充規定。就云南和寧夏兩省（區）而言，地方性教育政策和法規的主要形式包括自治區地方性法規以及其通知、講話、決定等其他規范性文件，內容涉及基礎教育的目標、任務、教師隊伍建設、中小學布局調整、寄宿制學校和現代遠程教育以及中等職業教育等若干問題。如《云南省職業教育條例》《云南省實施〈中華人民共和國義務教育法〉辦法》《云南省西雙版納傣族自治州民族教育條例》《云南省實施〈中華人民共和國教師法〉的若干規定》《關于籌措農村學校辦學經費的通知》和《寧夏回族自治區民族教育條例》《寧夏回族自治區普及初等義務教育暫行條例》《寧夏回族自治區基礎教育分級管理規定》《寧夏回族自治區啟動實施2007年農村義務教育階段學校教師特設崗位計劃》《寧夏回族自治區基礎教育課程改革師資培訓實施意見》《寧夏回族自治區教師資格制度實施細則（試行）》，等等。

從上述已出臺的教育政策法規的內容及其分布可以看出，西部少數民族地區農村基礎教育是當今少數民族教育政策立法的重點關照對象。加快西部少數民族地區農村基礎教育政策的建設和立法工作以實現少數民族教育的跨越式發展已成為當務之急。然而，縱觀我國民族教育幾十年的發展歷程，民族教育法規建設總是落后于民族教育自身的發展。由于民族教育法制的不健全，導致民族教育政策所確定的各項優惠措施難以落實，民族教育發展所需要的各種資源得不到保障，極大地限制了少數民族地區教育發展的速度和規模。特別是改革開放以來，隨著我國社會主義市場經濟體制的建立以及教育體制改革的不斷推進，現有的民族教育政策和立法逐漸不能滿足少數民族地區教育發展需要，主要表現在以下幾個方面。

首先，少數民族教育政策法規的制定缺乏明確的指導思想。在我國現有的少數民族教育政策法規之中，零散的法律條款和專門性的規范性文件占據了很大比例。這些條款和文件往往是工具性的，旨在幫助和促進少數民族地區追趕并達到全國平均的教育發展水平，然而它們在強調問題針對性的同時卻忽略了相互之間的必要銜接和有機聯系，缺乏整體和全局性的設想，反映出我國少數民族教育政策和立法工作還沒有確立明確的指導思想。如何處理中央政府和民族區域自治地方在發展少數民族教育中的權利和義務問題，如何維護和發展少數民族傳統文化的內容，這些都是少數民族教育立法必須解決的首要問題。

其次，少數民族教育政策法規體系還不完善。從國家層面來看，關于少數民族教育的政策法規散見于《憲法》《教育法》《義務教育法》和《教師法》等法律法規之中，相互之間缺乏有機聯系；而現有規范性文件多為民族教育行政規章及規章性文件，且多用“意見”“決定”“通知”等名稱，立法名稱龐雜混亂，少數民族教育政策法規體系還沒有建立起來。從地方層面來看，民族區域自治地方所制定的教育政策法規也呈現出明顯的模仿性和應景性。我國憲法和法律賦予民族區域自治地方廣泛的政策和立法自治權，然而在現實中，這些自治權的優勢并沒有充分發揮出來。既有的地方性民族教育政策法規，在制定過程中往往缺乏系統考慮和長遠規劃，未能根據本民族、本地區特殊情況在國家法律法規的基礎上進行有效補充和變通，大多只是模仿性地出臺一些規范性文件，因而造成政策和立法對于現實問題的敏感性缺失，未能對西部少數民族地區農村基礎教育發展過程中所遭遇的一些重大問題進行規定，造成了某些地方、某些問題至今無法可依的局面。

再次，現有民族教育政策法規也呈現出內容不完善、重點不突出、缺乏可操作性等問題。一方面，我國現行的民族教育政策法規中很少有關于維護和發展少數民族傳統文化的內容；對于民族教育發展中的其他重大問題，如政府在發展民族教育中的職責、民族教育經費和師資等，或忽略不言，或言之甚少，言之不明。另一方面，現有政策法規之中原則性規范多，對政府責任的規范比較空泛。這一立法特點直接導致了現有的民族教育政策法規脫離現實、針對性差、特色不鮮明。例如新《義務教育法》中規定實行九年義務教育，但是由于少數民族地區的財政能力普遍不足，如何真正實現九年義務教育，幫助那些貧困學生入學，法律卻沒有做出明確規定。但這一問題在目前仍以“普九”為主要任務的西部少數民族地區尤為嚴重，成為不可回避的重大問題。

最后，少數民族地區教育政策法規的適用性還存在缺陷。由于少數民族教育立法的原則性條款較多，不能使法律規范與少數民族教育相關各方主體及其權利義務之間建立起具體的、實際的聯系，沒有能夠充分發揮法律在保障和促進少數民族地區教育發展中的積極作用。

二、確立少數民族地區教育政策立法的指導思想和基本原則

政策立法的指導思想是立法者進行政策立法活動的理論依據，是政策法規的靈魂。而政策立法的基本原則是指在政策立法活動中所要遵循的主要準則，它是政策立法指導思想在實踐中的重要體現。當前我國民族教育政策立法要在堅持馬克思主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想的指導下，遵循《憲法》的基本原則及《教育法》和《民族區域自治法》的有關規定，全面貫徹超常規發展、傳承和發展少數民族文化、民族教育與一般教育同等質量要求的科學發展思想。[1]民族教育政策立法活動除了遵循國家政策立法活動的一般原則外還應堅持以下基本原則。

1.堅持理論與實踐相結合的原則

民族教育實踐既是民族教育政策立法的源泉，又是民族教育政策立法的基礎。只有根據民族自治地方和民族地區自身的特點和實際，把民族教育政策立法建立在民族教育實際狀況上，才能確保政策法規內容的創新并具有針對性。

2.堅持民族性與普遍性相結合的原則

一方面，我國是一個統一的多民族的社會主義國家，全國各民族地區政治、經濟、文化的發展不平衡，各民族自己特有的社會文化背景也不相同。這就決定了民族教育有不同于一般教育的特點，其發展必須從本民族本地區的實際出發。另一方面，民族教育是我國完整的教育體系中的組成部分，與我國整體教育具有共同性，離開這些共同性去研究少數民族教育的特殊問題，雖然在一定程度上能夠反映民族教育的特殊性，但是由于脫離了與民族教育互為一體的全國整體教育體系，容易出現失之偏頗的情況。

3.堅持法制統一的原則

在我國《憲法》和《教育法》《民族區域自治法》中，均有大量的條款涉及民族教育問題，它們是民族自治地方民族教育政策立法的總原則。少數民族教育法是教育法的下位法，它和《義務教育法》《職業教育法》《高等教育法》《學位條例》《教師法》同屬于教育專門法律，共同構成了我國教育法律體系。民族教育立法必須堅持社會主義法制統一原則，不得違背上位法，亦不得與其他平行的法律相沖突。

三、完善和發展少數民族教育政策法規體系

如前所述，少數民族教育政策法規體系的不完善是當前制約我國西部少數民族地區農村基礎教育發展的至關重要因素，只有建立起門類齊全、結構合理、有機聯系、協調發展的少數民族教育政策法規體系，才能提高立法的質量和效率，避免政策法規之間不必要的交叉和重疊，從而較好地發揮每一項政策法規應有的作用及由此產生的整體作用。從我國民族地區經濟社會發展對少數民族教育事業發展的規定性以及教育學和法學的基本原理出發，我國少數民族教育政策法規體系應是在《憲法》和《教育法》的指導下，以“少數民族教育法”為龍頭，以“少數民族高等教育促進法”“少數民族教育經費保障法”“少數民族教育師資保障法”“少數民族學生升學優待與學習輔導條例”等法律、行政法規為骨干，由眾多民族教育規章、地方性法規所組成的法規體系[2]，是與從國家到地方、從宏觀到微觀、從橫向到縱向等少數民族教育政策所組成的政策體系共同構成的政策法規體系。在這一政策法規體系之中，民族教育基本法是我國民族教育法規體系的第一個層次，是調整民族教育內外部關系的民族教育法律，是規定和調整民族教育根本性、全局性的民族教育總法。其法律效力僅次于教育基本法，高于其他民族教育法律、法規和規章，是其他民族教育法規的立法依據。民族教育單項法是我國民族教育法規體系的第二個層次。民族教育單項法是民族教育基本法以外的法律，是調整民族教育某一方面關系的民族教育法律。民族教育單項法，在我國由全國人民代表大會常務委員會制定，其法律效力次于《教育法》、民族教育基本法，高于其他民族教育行政法規和規章。民族教育行政法規是我國民族教育法規體系的第三個層次，是由國務院根據《憲法》和其他法律而制定的規范性文件。其法律效力涉及全國范圍，有助于教育法、民族教育基本法和民族教育單項法的具體實施。民族教育行政規章是我國民族教育法規體系的第四個層次，是由國務院各部、委根據法律和國務院行政法規，在本部門的權限內發布的有關民族教育的規范性文件。較之民族教育行政法規，民族教育行政規章更為具體，直接對民族教育某方面工作產生作用。地方性民族教育法規是我國民族教育法規體系的第五個層次，是由省級人大及其常委會，省、自治區人民政府所在地的市、經濟特區所在地的市和經國務院批準的較大市的人大及其常委會，民族自治地方(自治區、自治州、自治縣)的人民代表大會，在自己的權限內制定的民族教育規范性文件。這類法規是為貫徹國家的民族教育法律和民族教育行政法規而制定的，具有因地制宜的特點，其效力要低于民族教育法律和民族教育行政法規，并只適用于本地區。

四、教育政策法規應就少數民族教育實踐中若干重大問題做出規定

少數民族教育是我國教育的重要組成部分，少數民族教育政策法律規范所涉及的內容是非常廣泛的，它包括民族教育領域的各個方面。民族教育政策立法的基本任務是規范民族教育領域中的各種關系和問題，以形成一個合理的、符合我國民族地區經濟和社會發展所需要的民族教育體系，保證民族教育事業與民族地區社會經濟協調發展。從我國民族教育及民族教育政策立法實踐看，我國民族教育政策立法的應就以下少數民族教育實踐中幾個重大問題作出規定。

1.確定少數民族教育管理體制。教育政策和立法必須確定中央政府和民族區域自治地方在發展少數民族地區教育中的相互關系及其各自的權利、義務和責任；必須確定各級少數民族教育行政管理部門的地位、職能和權限劃分。

2.確定少數民族教育經費的來源。以法律形式明確少數民族教育經費的來源，確定少數民族教育經費撥款、集資及使用管理辦法，以及中央和地方財政對少數民族教育經費的投入比例等。

3.必須以法律形式確定少數民族學校的地位、性質、組織原則、職權、任務及建立和撤銷的原則；確定包括經費、校舍、生源、教學質量等辦學基本條件。

4.根據民族教育教師的工作性質和特點，對民族教育教師特別是邊遠民族地區中小學教師的來源、資格要求、權利、義務、培養培訓的渠道、特殊的優惠待遇等作出具體規定，用法律形式規定少數民族師資在社會生活各方面的優待方法，以穩定和提高少數民族教育師資隊伍的數量和質量。

5.明確少數民族學生的權利與義務，對牧區、居住分散的山區以及其他特殊地區的少數民族教育應采取特殊的措施和辦法，對經濟困難的少數民族以及其他特殊教育對象采取教育資助辦法，保障這些地區和這部分少數民族學生平等的受教育權。

參考文獻：

[1][2]陳立鵬.對我國少數民族教育立法幾個重要問題的探討[J].民族教育研究，2006，(1).

（作者單位：北京師范大學教育政策與法律研究所）

（責任編輯：王哲先）