公眾參與公共性遺產(chǎn)資源保護的影響因素分析

[摘要] 公眾參與公共性遺產(chǎn)資源保護的理論研究和實踐應用目前在中國內(nèi)地還處于起步階段。本文以中國香港市民參與保留皇后碼頭事件為例，分析公眾參與公共性遺產(chǎn)資源保護的影響因素。研究結果袁明，公眾參與公共性遺產(chǎn)資源保護受政府對公共性遺產(chǎn)資源保護的宣傳、公眾就公共性遺產(chǎn)資源保護申訴的權利保障、政府對公共性遺產(chǎn)資源保護的公眾咨詢、政府與公眾就公共性遺產(chǎn)資源保護的溝通對話、政府采納公眾合理建議和意見、司法部門對公眾訴訟的司法復核的公正性、政府對公眾參與公共性遺產(chǎn)資源保護的政策等因素影響。據(jù)此，文章就中國內(nèi)地公眾參與公共性遺產(chǎn)資源保護提出了相關建議。

[關鍵詞] 公眾參與；公共性遺產(chǎn)資源；影響因素；中國香港皇后碼頭

[中圖分類號]F59

[文獻標識碼]A

[文章編號]1002—5006(2009)04一0046—05

1 引言

政府作為公共資源的管理者，理應在公共性遺產(chǎn)資源保護中發(fā)揮重要的作用。然而，在中國內(nèi)地普遍存在的以經(jīng)濟發(fā)展為目標的政策導向下，當公共性遺產(chǎn)資源保護與經(jīng)濟發(fā)展發(fā)生沖突時，政府往往會優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟而忽視公共性遺產(chǎn)資源保護，導致公共性遺產(chǎn)資源保護中的“政府失靈”。理論上，公眾參與決策被認為是避免公共性遺產(chǎn)資源保護中“政府失靈”的有效途徑之一。但在實踐中，由于中國內(nèi)地長期缺乏有效的公眾參與機制，無論是政府和社區(qū)，公眾參與的意識都比較淡薄，公眾參與的成功案例更為少見。那么，究竟什么因素會影響到公眾參與，又如何提高公眾參與的效果?針對這些問題，國內(nèi)的相關研究還不多。因此，本文擬以近來在中國香港發(fā)生的公眾參與保留皇后碼頭事件為案例，從參與主體——公眾的視角對這些問題進行探討。

2 文獻回顧

一般認為，現(xiàn)代公眾參與制度源于20世紀70年代左右的西方新社會運動(New Social Movement)或多元化運動(Pluralist Movement)，至今西方有關公眾參與的研究成果積累頗多，但直接研究公眾參與遺產(chǎn)保護的文獻則相對較少。英國學者本竇伯瑞(Pendlebury)和湯恩森德(Townshend)較早地關注了遺產(chǎn)地保護中的公眾參與，強調(diào)公眾參與遺產(chǎn)地保護的必要性，并通過調(diào)查分析了公眾參與遺產(chǎn)地保護的相關問題，其中涉及了公眾參與遺產(chǎn)保護的影響因素，但并不深入。美國學者克勞福德(crawford)對美國州立公園設立過程中公眾參與有效性評價的研究，明確指出了公眾參與的效率受到參與目標、意見輸入和決策過程、信息通道、團體參與、參與者特點、管理機構態(tài)度、資源與資金支持等因素的影響。除此之外，涉及公眾參與影響因素的研究更多見于不同領域的公眾參與研究文獻中。歸納起來，這些因素包括認識論、社會經(jīng)濟結構、參與的層級和地區(qū)因素、教育的改革、技術等。需要指出的是，以上研究成果都是基于西方式民主的前提，雖具有借鑒意義但是否符合中國國情則有待實證研究。

國內(nèi)關于公眾參與的研究近些年才興起，大多是對西方理論的整理與經(jīng)驗的總結，且集中于城市規(guī)劃、環(huán)境保護等領域。就公共性遺產(chǎn)資源保護中的公眾參與領域，汪明林和劉旺、葉正洪、馬洪雨等的工作具有較好的參考價值。總的來看，國內(nèi)學界已基本達成共識，即在公共性遺產(chǎn)資源保護領域，中國公眾參與的意識薄弱，參與程度還遠遠不夠，需加強理論研究和實踐應用。但已有成果囿于西方理論的借鑒，尚缺乏本土案例研究的佐證。因此，筆者擬以中國香港市民參與保留皇后碼頭事件為例，通過問卷調(diào)查，分析影響公眾參與公共性遺產(chǎn)資源保護的主要因素，以為中國公眾參與公共性遺產(chǎn)資源保護領域提供理論依據(jù)和經(jīng)驗支持。

3 研究案例與方法

3.1 中國香港公眾參與保留皇后碼頭事件

香港皇后碼頭(Queen's Pier)位于香港島中環(huán)愛丁堡廣場，毗鄰香港大會堂，面對維多利亞港，因處于皇后像廣場之前而得名。現(xiàn)存碼頭建于1953年，是香港唯一一座既向市民開放，又舉行重大官方儀式的公眾碼頭。皇后碼頭因見證了香港近代發(fā)展史的變遷，而被香港古物咨詢委員會列為一級文物建筑。2007年初，中國香港政府為了城市建設開始進行中區(qū)填海第三期工程項目，皇后碼頭因此將被拆卸，由此引發(fā)了持續(xù)數(shù)月的中國香港公眾參與保留皇后碼頭的事件。

其間，包括學術界、文藝界、傳媒界、民間團體、青年學生等香港各階層市民采取了各種方式參與保留皇后碼頭的活動。主張文物保護的專家教授以發(fā)表論文一提交建議的方式，文藝界人士通過刊登廣告的方式，傳媒界人士以新聞報道的方式，民間團體以組成“公民社會”發(fā)表宣言的方式，青年學生更策劃了一連串的網(wǎng)絡論壇、請愿、靜坐甚至絕食的方式，向政府表達原址保留皇后碼頭的訴求。在民間和傳媒輿論壓力下，中國香港政府先后采取了公眾咨詢、論壇對話、政策檢討等方式與市民和社會團體進行互動，表示將把市民建議的“集體回憶”和“社會價值”增補為文物評級的標準，并提出對皇后碼頭整體搬遷的方案。

至2007年7月30日，香港“本土行動”成員就“原址保留皇后碼頭”向中國香港高等法院提出司法復核申請，并獲得法院接納。2007年8月10日，中國香港高等法院駁回就“原址保留皇后碼頭”的司法復核。法官判詞指政府已考慮到皇后碼頭的歷史價值，且現(xiàn)行法例并沒規(guī)定只有某一類保留(皇后碼頭)方法才是合法的，因此政府有權決定哪種保存皇后碼頭的方法最合適。此后，“本土行動”決定不就皇后碼頭的司法復核上訴。中國香港政府亦強調(diào)拆遷和保存皇后碼頭的工程會如期進行，并展開就皇后碼頭的重組選址及設計概念進行公眾咨詢。至此，中國香港公眾參與保留皇后碼頭事件暫時落幕。

綜上所述，在這次事件中，市民清晰地表達了保護公共性遺產(chǎn)資源的訴求，政府亦吸納民意，最大限度地保護了公共性遺產(chǎn)資源。可以說這是一次有效的公眾參與保護公共性遺產(chǎn)資源保護的案例。因此，以其為例剖析公眾參與公共性遺產(chǎn)資源保護的影響因素具有較好的學術價值和現(xiàn)實意義。

3.2 研究方法

為探究公眾參與公共性遺產(chǎn)資源保護的影響因素，本文擬采用實證研究的方法，通過對中國香港市民就公眾參與過程中相關問題進行滿意度的問卷調(diào)查采集數(shù)據(jù)，并運用SPSS11.0統(tǒng)計分析軟件，對數(shù)據(jù)進行多元線性回歸模型分析。

本次問卷調(diào)查內(nèi)容主要是中國香港市民對公眾參與保留皇后碼頭事件的認知和評價，采用5級李克特量表法進行數(shù)據(jù)收集。根據(jù)文獻研究和案例分析，確定了8個測量變量并設計了相關問題，分別是：“政府對公眾參與公共性遺產(chǎn)資源保護的政策；政府對公共性遺產(chǎn)資源保護的宣傳；政府對公共性遺產(chǎn)資源保護的公眾咨詢；政府與公眾就公共性遺產(chǎn)資源保護的溝通對話；政府采納公眾的合理建議和意見；公眾就公共性遺產(chǎn)資源保護申訴的權利保障；司法部門對公眾訴訟的司法復核的公正性；公眾參與公共性遺產(chǎn)資源保護的總體效果”。每一變量設定“非常滿意、滿意、一般、不滿意、非常不滿意”5種維度，分別記為1、2、3、4、5，通過直接詢問受訪者對每個問題滿意或不滿意的程度，獲取原始數(shù)據(jù)。

問卷調(diào)查于2008年2月在香港愛丁堡廣場、時代廣場和香港主要大學校園進行，調(diào)查對象為香港市民，采用簡單隨機抽樣調(diào)查方法，由調(diào)查員直接詢問受訪者并收回問卷，共發(fā)放并收回調(diào)查問卷250份，經(jīng)審核共獲得有效問卷240份，有效率為96％。

3.3 數(shù)據(jù)檢驗

本文擬以香港公眾參與公共性遺產(chǎn)資源保護總體效果為因變量，對各自變量進行多元線性回歸模型分析，根據(jù)模型要求，需要先對原始數(shù)據(jù)進行檢驗。

3.3.1 線性趨勢檢驗

根據(jù)線性回歸模型的適用條件，要求自變量與因變量的關系是線性的，如果不是，則不能采用線性回歸分析。因本次研究有多個變量，采取作重疊散點圖對因變量與各自變量的關系進行判斷。如圖1所示，因變量與各自變量間都呈現(xiàn)較好的線性關系，因此適用線性回歸模型分析。

3.3.2 正態(tài)分布檢驗

線性回歸模型假定變量是正態(tài)分布的，否則將不能直接進行線性回歸分析。本文采用偏度系數(shù)(Skewness)和峰度系數(shù)(Kurtosis)對各變量進行正態(tài)檢驗。從表1可以看出，本模型中所有變量的偏度系數(shù)值和峰度系數(shù)值基本接近0，說明都符合正態(tài)分布的假定。

4 研究結果分析

4.1 模型結果

本研究采用強行進入法(Enter)將所有自變量全部納入線性回歸模型。回歸分析結果如下：

表2是模型的標準方差分析表，可見回歸模型的F值為51.544，p值為0.000，表明回歸模型具有統(tǒng)計學意義。

表3是模型的回歸系數(shù)分析表，可見常數(shù)項和各變量回歸系數(shù)的顯著水平值都在0.01以下，表明回歸系數(shù)具有統(tǒng)計學意義。比較各自變量的標準回歸系數(shù)發(fā)現(xiàn)，政府對公共性遺產(chǎn)資源保護的宣傳、公眾就公共性遺產(chǎn)資源保護申訴的權利保障、政府對公共性遺產(chǎn)資源保護的公眾咨詢、政府與公眾就公共性遺產(chǎn)資源保護的溝通對話、政府采納公眾合理建議和意見、司法部門對公眾訴訟的司法復核的公正性、政府對公眾參與公共性遺產(chǎn)資源保護的政策等依次對公眾參與公共性遺產(chǎn)資源保護的總體效果具有較強的影響關系。從共線性統(tǒng)計(CollinearityStatistics)結果來看，各自變量的容忍度(Tolerance)均接近1，且數(shù)值較大；而方差膨脹因子(VIF)亦接近1，且數(shù)值較小，從而可以拒絕各自變量之間的共線性假設。

圖2和圖3分別為殘差直方圖和正態(tài)P－P圖，可見殘差分布比較均勻，散點分布呈直線趨勢，表明模型的殘差分布為正態(tài)，可以診斷因變量與自變量間為直線關系。

4.2 主要結論與討論

通過以上模型結果分析，可以得出以下主要結論：

(1)政府對公共性遺產(chǎn)資源保護的宣傳是影響公眾參與遺產(chǎn)保護總體效果的首位因素。政府對公共性遺產(chǎn)資源保護的宣傳，主要目的是公開信息，確保公眾的知情權，這是公眾參與的重要前提。香港市民積極主動地參與保留皇后碼頭事件，反映了市民對遺產(chǎn)資源保護強烈的關注和參與意識，而這與中國香港政府就遺產(chǎn)資源保護的信息公開化所作的努力息息相關。多年來中國香港政府開展了形式多樣的有關遺產(chǎn)資源保護的教育和宣傳工作，包括定期舉辦展覽、講座、專題活動，設立導賞團、考古工作坊、文物游覽路線，免費提供導游服務以及設立專門網(wǎng)站、印制宣傳冊和出版相關書刊等。

(2)保障公眾就公共性遺產(chǎn)資源保護的公益訴訟權也是影響公眾參與總體效果的重要因素。公益訴訟是公眾參與的一部分，亦是公眾行使監(jiān)督權最為關鍵、影響最深遠的方式。當公眾需要表達不同意見和建議而又得不到行政機關滿意的答復時，是否有提起訴訟的權利、通暢的上訴渠道和公正的司法復核，將直接影響到公眾參與的積極性和有效性。在香港市民參與保留皇后碼頭事件中，從市民提請司法復核，到法院受理、聆訊直至判決，始終遵循著既定的、通暢的法律軌道運行，顯示了香港公眾參與良好的法律保障。

(3)政府對公共性遺產(chǎn)資源保護的公眾咨詢、政府與公眾就公共性遺產(chǎn)資源保護的溝通對話、政府采納公眾合理建議和意見等直接體現(xiàn)了公眾的參與決策權，因此也是影響公眾參與總體效果的重要因素。這與美國學者安斯汀(Amstein)和克勞福德(crawford)的研究結果保持一致。在這方面，中國香港政府提供了很好的范例，就皇后碼頭的拆遷問題，中國香港政府在7年間前后共進行了數(shù)次的公眾咨詢，開展了多次政府與公眾的直接溝通對話，并吸收采納了公眾的一些合理建議和意見，如將“集體回憶”和“社會價值”增補為文物評級的標準等。

(4)政府對公眾參與公共性遺產(chǎn)資源保護的政策是影響公眾參與總體效果的基本因素之一。是否在政策法規(guī)層面明確規(guī)定公眾參與公共性遺產(chǎn)資源保護的權利和義務，將直接影響公眾參與的主動性和有效性。香港市民踴躍參與保留皇后碼頭的行動，雖然受西方式民主參與政治理念和社會開放性的影響，但更多的與香港文物保育政策對公共利益和公眾參與的充分顧及息息相關。因而明確公眾參與公共性遺產(chǎn)資源保護的法律保障，是確保積極而有效的公眾參與的基本前提條件之一。

5 結語

透視香港市民參與保留皇后碼頭事件，當城市發(fā)展與公共性遺產(chǎn)資源保護發(fā)生矛盾時，市民在法律保障下自發(fā)主動地參與到保護公共性遺產(chǎn)資源的活動，政府亦開展了多次公眾咨詢活動，盡可能的吸納民意，在雙方的良性互動中最大限度地保護了公共性遺產(chǎn)資源。據(jù)此而論，只有在既定的法治環(huán)境下政府和公眾達到一個良性的互動關系，亦即只有在公眾參與監(jiān)督下，公共性遺產(chǎn)資源保護才能更為有效率，而公眾只有在知情權、參與權、訴訟權等權利保障下，以理智和合理的方式參與公共性遺產(chǎn)資源保護才能更貼近其基本目標。

在中國內(nèi)地，隨著國民素質(zhì)的提高以及網(wǎng)絡社會的發(fā)展，公眾參與的意識日趨增強；而政府施政理念亦愈加“透明公開、傾聽民意、以人為本”，這為公眾參與公共性遺產(chǎn)資源保護自下而上和自上而下地推進創(chuàng)造了良好的契機。然而，中國內(nèi)地公眾參與公共性遺產(chǎn)資源保護的實踐畢竟才剛剛起步，仍有一些地方需要改進，其中關鍵所在是為公眾參與增權：

首先是知情權。通過立法的形式確保，政府有義務主動向公眾公開并宣傳公共性遺產(chǎn)資源保護的信息，公眾有權利接受并尋求獲取相關信息。

其次是參與權。通過制度保障公眾具有參與公共性遺產(chǎn)資源相關管理的權利，政府在就公共性遺產(chǎn)資源保護做出具體行政行為時，必須為公眾提供表達不同意見的渠道和機會。

其三是訴訟權。對現(xiàn)行法律訴訟體系中公眾對于非自身利益的公眾利益或社會利益沒有訴訟權利的條款進行調(diào)整，賦予公眾對于公共性遺產(chǎn)資源保護的公益訴訟權利。

致謝：感謝暨南大學中國香港學生周秋萍、麥靜雯等在問卷調(diào)查中的大力幫助。