條分縷析“集體腐敗”

將“集體腐敗”納入刑律，讓私立小金庫者受到法律制裁也好，通過黨紀和行政規章，對私立者進行查處也好，矛頭必須對準單位主要行政首長，讓其承擔首要責任，包括刑律責任，切不能走入誤區，讓全體員工為集體腐敗分擔責任，以致讓單位主要行政官員僥幸卸掉不該卸掉的刑律責任。

在近年來查辦的貪污賄賂犯罪案件中，筆者發現涉案單位私設“賬外賬”的現象普遍存在，占被查處單位的90%以上。

賬外資金的成因客觀上是由于當今社會經濟的日益繁榮，經濟來往呈現多元化、復雜化，一定程度上為“小金庫”的滋生提供了環境和條件；主觀上由于有些單位領導為掩蓋請客送禮、支付回扣、好處費等不合理費用，為把不合理變為“合理”，隱藏公款私設“小金庫”。

賬外資金存在的形式主要有截留收入不入賬、資金體外循環隱形賬、虛報冒領做假賬。賬外資金數量驚人，造成大量國有資金流失，以“賬外賬”的形式長期存在，形成了名副其實的資金“黑洞”。

“賬外賬”的存在助長了鋪張浪費、奢侈腐化之風。

據近幾年的調查資料顯示，大多數單位的賬外資金，用于支付吃、喝、玩、樂的就占50%左右。極個別領導干部為達到自己的目的而私設“賬外賬”，籌措“跑官買官”資金，導致公款送禮屢禁不止，黑色官場之風越演越烈，敗壞了黨的組織紀律，或者把賬外資金視為己有，當作給自己產生“利潤”的“自留地”、“責任田”，大肆侵吞公款、行賄、或隨意挪用。“賬外賬”的存在還形成了集體腐敗的“溫床”，單位“一把手”往往與班子成員、中層干部及財務人員形成一個利益共同體，并以亂補濫發的方式施惠職工，進一步穩固“腐敗小環境”，形成集體“霉變”。

綜觀近年來檢察機關查處的涉及“小金庫”問題的各類職務犯罪案件，我們發現，“小金庫”現象主要有以下幾個特點：

分布普遍、手段隱蔽、使用揮霍

目前審計中發現的“小金庫”，行政機關（部門）有，事業單位有，企業單位有，各類團體、臨時機構也有。不少單位是“兩本賬”、“多本賬”，有的在經營創收中采取收入不入賬或入“另冊”，脫離財務監督；有的截留挪用各種應上繳經費；有的把該收上來的經費留在下屬單位（部門）作為“私房錢”；有的編大計劃、造假預算，編假合同，在預算執行過程中虛列支出，虛假冒領，把報回來的預算經費打入“小金庫”，化大公為小公，甚至化公為私等等。

有的單位（部門）為了小團體利益，將單位內部劃小核算單位，通過多頭開設銀行賬戶，把本應該作為單位收入納入財務部門統一核算的資金，分散核算，以多本賬作掩蓋，借此逃避監督；有的是投桃報李，把經費以合法名義撥到所屬單位，公私不分，“小金庫”成了小集體或某些個人的錢包。

“小金庫”具有很大的隱蔽性、詭秘性特點。有的“小金庫”雖在一定范圍內公開，但在財務手續上卻留有后路，使上級在檢查時不易抓住把柄，待某項專門檢查結束后，這部分資金又成了單位（部門）名副其實的“小金庫”。

由于“小金庫”的黑戶口身份，出了問題難以查證，致使收支自由，隨意性很大。一些單位請客送禮、講排場、比豪華、擺闊氣，一些干部出入高消費場所，沉湎“酒綠燈紅”，有的數額較大的行賄受賄，揮霍的金錢，大都來源于“小金庫”。許多經濟犯罪案件，也多與“小金庫”相關聯。

規模逐年上升的財務“黑洞”

有關統計資料表明，以往每年全國財務、稅收、物價大檢查查出的各類“小金庫”金額高達數十億元，造成了國家財稅的大量流失。

上世紀70年代末80年代初，隨著政企分開、“放權搞活”和財政“分灶吃飯”等一系列政策的實施，機關和企事業單位有了更多相對獨立的利益，“小金庫”也逐漸大量涌現。經歷二十多年嬗變，“小金庫”雖然仍帶“小”字，事實上其規模卻早已今非昔比，而且已呈遍地開花之勢。國家審計署總審計師孫寶厚撰文披露，從1998年到2006年上半年，全國審計機關共查出“小金庫”（含擠占挪用）金額1406億元。審計機關每年對被審計單位審計的覆蓋面一般是20%以內，有人對全國“小金庫”規模作了大膽的估計和推斷：全國每年進入“小金庫”的錢大約5000億元，約占當年國內生產總值（GDP）的5%。

謀取私利：

“小金庫”的存在特點

“小金庫”主要來源包括：以各種名義挪用、轉移國家預算內、預算外收入；截留銷售收入、營業收入、營業外收入和其他收入；高價倒賣、非法牟取價差收入；一些經濟主管部門和監督部門侵占、截留罰沒收入。不包括黨委、團委、工會會費，稿費提成和職工互助金等項目。

“小金庫”使用與列支的費用五花八門，但其共同的特點都是以權謀私，或者用于超標準發放干部職工獎金補貼及其他個人消費性開支，或者支付國家規定的正常財務支出所不允許的款項。

“小金庫”的資金通常有如下去向：

一是以為職工謀福利、留住人才為借口亂發獎金、補貼。

二是用于拉關系走后門進行請客送禮或為上級部門領導付賬，名曰為公，實則為私，今天給人以方便就是圖明日自己的便利。

三是小團體旅游的費用。

四是購置不便公開的商品。

五是少數幾個人私分。

六是用于領導經手的用途不便公開或應由個人支付的費用。

七是為本單位職工發放工資、獎金繳納應由個人負擔的個人所得稅，結果等于二次發放工資、獎金等。

由此可見，“小金庫”的存在危害是巨大的，它不僅是國家財稅收入流失的主要渠道，更是滋生腐敗的根源。因此，必須加以根治。

“小金庫”的本質是集體腐敗

“小金庫”有百弊而無一利。其弊端除了常見的敗壞黨紀黨風、滋生腐敗、違法犯罪外，更嚴重的還在于影響了政府職能的轉變，使不少執法部門熱衷罰款、創收，而不是為民執法、服務群眾；自然而然地，一些政府部門的職能異化為部門創收，謀取小集體利益。

“小金庫”背后，有著多少觸目驚心的大腐敗？“小金庫”不僅造成國家資產的大量損失，且衍生了不計其數的腐敗，危害性不可謂不大。“小金庫”實際上是“一把手”腐敗的經濟庫。許多人跑官買官的錢從“小金庫”開支，給上級逢年過節發紅包、送禮也在“小金庫”里面報銷，官員個人所謂“吃、喝、嫖、賭都報銷”也大抵是動用“小金庫”，如果這些項目開支明目張膽在單位正規入賬，是經不起財務審計的，誰都不會那么傻。可以說，“小金庫”讓一些官員搞腐敗有了經濟“底氣”，為官員搞腐敗提供了方便。

游離于監督之外的部門“小金庫”它是集體腐敗的禍根。它是腐敗現象得以蔓延的“財政支柱”。如果能夠徹底消滅滋生腐敗的“財政支柱”，加強對權力的監督與制約，對違紀違法行為作出嚴肅處理，嚴格追究相關責任人的責任，健全本部門、本單位的財務核算及理財過錯責任追究制度，這樣不僅“小金庫”將無處藏身，而且集體腐敗行為也將大大減少。

在審議刑法修正案（七）草案時，全國人大常委會委員劉錫榮提出集體腐敗的概念。他建議，刑法修改應將“集體腐敗”納入刑律，如果目前單獨制定懲治集體腐敗法有困難，可考慮首先把設立“小金庫”列入刑法犯罪中。

其實，以設立“小金庫”為重要特征的集體腐敗，早是一種公開的秘密。“小金庫”，不僅行政執法單位設有，就是一般行政、事業單位也設有，在有些地方已經達到了泛濫程度，“小金庫”的“金子”數量大得驚人。對于“小金庫”的“金子”，從上到下，從首長到辦事員，人人都有份，個個可以領賞。有的不僅成了單位員工重要灰色收入來源，而且還成了單位官員公關腐蝕他人的禍水，個人侵吞公款的肥源。

“小金庫”以非法形式為小團體“謀利”，孳生出“集體腐敗”，以致人人都脫不了干系，其實這不是集體惹的禍，而責任在于出此主意或同意此行為的單位主要行政官員。試想，在一個單位，沒有主要行政官員許可，“小金庫”怎能設立得起來？即使能問世于一時，又怎能生生不息，發展壯大？

從表象上看，單位私設“小金庫”，是在為小團體謀福利，讓人人能夠多獲得好處，其實最大的受益者不是小團體，而是單位的主要行政官員。“小金庫”是游離于財會監督的“地下金庫”，是見不得陽光的“灰色金庫”，它的數目有多大，單位員工不清楚，而且也不會告訴全體員工。它如何開支也不準員工參與意見，只由單位主要行政首長或極少數官員拍板，完全是暗箱操作。一些貪欲很大的行政長官，將單位“小金庫”當作自家現金保險箱，想拿就拿，想用多少就用多少，方便得不能再方便，因此東窗事發后，怎能讓集體為單位主要行政長官分擔責任？

也許有人會說，單位私設“小金庫”，畢竟讓員工得到了好處，“小金庫”遭到查處，不能只讓單位主要行政首長吃官司，員工應該用集體的名義為其分擔責任。這種認識看到的只是金錢，而未看到其腐蝕性和危害性。其實在“小金庫”泛濫的地方，大家都有“小金庫”，人人都能從“小金庫”中撈好處，這就等于都沒有撈到好處。而員工被動接受“小金庫”的“金子”，受到了腐蝕危害，有意腐蝕危害他們的單位行政官員，就成了罪魁禍首，難道他們不該為此承擔主要責任？

因此，提出將“集體腐敗”納入刑律，讓私立“小金庫”者受到法律制裁也好，通過黨紀和行政規章，對私立者進行查處也好，矛頭必須對準單位主要行政首長，讓其承擔首要責任，包括刑律責任，切不能走入誤區，讓全體員工為集體腐敗分擔責任，以致讓單位主要行政官員僥幸卸掉不該卸掉的刑律責任。■