新農保的實用性決定覆蓋性

國務院辦公廳日前發布《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，以此為起點，我國將從今年起逐步探索建立個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的新農保制度，2020年之前基本實現對農村適齡居民的全覆蓋。

新農保制度的建立是繼全面取消農業稅、實行農業直補、免除農村義務教育學雜費、建立新型農村合作醫療制度之后，中央政府付諸實施的又一項重大惠農舉措，其利在長遠的戰略意義至少將在以下幾方面不斷凸顯：

其一，歷經數十年快速擴張，中國經濟長期依賴的投資、出口雙輪驅動的增長模式很難繼續支撐未來發展，作為出路，中國必須轉而注重采取各種手段，切實有效地提高居民消費對于經濟增長的貢獻水平，首當其沖應該采取的手段就是，建立完善覆蓋城鄉的社會保障體系。

其二，因為實施多年的計劃生育，中國的人口老齡化趨勢不斷加速，農村人口的老齡化趨勢又因勞動力外流等因素更為迅猛。某項研究認為，2020年時中國農村、城鎮65?歲及以上老年人口的比例將分別達到14.6％和10.4％，2050年時更將分別達到26.4％和22.2％。很難想象，如果繼續拖延農村社會養老保障體系的建立完善，以中國農村人口基數之大以及農村老年人口比例之高，屆時何來足夠的財力確保國民安康、社會穩定?

其三，農村社保的替代品之一是土地保障，反過來說，阻礙農村土地經營權有序流轉的重要原因之一就是，農村社保長期缺位迫使農民必須保有一定土地以作后路。正因為此，通過建立完善農村社保逐步替代土地保障，可為勢在必行的新一輪農村土地制度改革提供必備的前提條件。

當然也應該看到，即將展開的新農保試點的保障水平還很低下，其制度設計也還存在不少未知風險。“舊”農保方案實施情況也充分說明，農保制度絕非輕易即可成型，在其試點、推廣、鞏固全過程中，惟有時時依據反饋情況不斷優化，方能避免出現虎頭蛇尾的不利結局。

相比1992年民政部下發的《縣級農村社會養老保險基本方案》，新農保的顯著進步之處體現在“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續”等諸多方面。盡管如此，根據新農保即將試行的指導意見及其未來發展的大勢所趨，我們認為，關于此二者之間如何銜接仍有不少難題待解。

譬如說，新農保制度明確規定了中央、地方政府對于農民養老的投入標準，但是，由于統籌層次基本仍在縣、區一級，這在現實中可能碰到的矛盾是：越是農業人口占比高的地區，其財政狀況往往越吃緊，資金管理水平也往往越是低下，所以未來發展的方向將是逐步提高統籌層次；但對于經濟發展水平高的地區來說，可能會因為擔心“吃虧”而對此積極性不高。

新農保制度面臨的另一個重大難題是，指導意見暫時規定對參保居民實行屬地管理，但是中國的人口構成正在越來越多地表現為三元結構而非傳統的二元結構，即，在按戶籍劃分的城、鄉兩類人口之間實際另有一個進城務工的龐大群體。這一群體(尤其是其后代)如何選擇自己的社保問題、是否愿意參加新農保等，不僅直接決定了新農保制度的實用性和覆蓋面，而且也將影響未來農保制度的調整方向和完善措施。