１２位局長為何管不好一條狗

地方性法規缺乏民意基礎，法律規則不能隨著形勢的發展而改變，再加上傳統的行政服務模式，使得本來應該產生良好社會效益的法律規則，變得不尷不尬。

“養狗新政”虎頭蛇尾

[城市·城事]

為了給城市的養狗者立下規矩，鄭州市推出聲勢浩大的“養狗新政”。

據新華網報道，在大幕開啟之前，鄭州市城市管理部門進行了一系列扎實的準備工作：組團前往北京、上海、杭州、蘇州、西安、嘉興……考察學習當地政府對城市養犬的管理經驗；《鄭州市城市養犬管理條例》被立法部門通過后，開始在當地媒體集中宣傳具體內容；管理部門負責人做客當地網站解答網友提問；組建打狗隊伍，購買先進打狗器械；成立養犬辦公室，開通養犬網站。整個過程相當熱鬧，幾乎每一項舉措都引起了廣泛關注。

為體現依法行政，鄭州市人大常委會于2007年6月通過《鄭州市城市養犬管理條例》，其中，諸如養犬第一年應當繳納600元管理服務費，以及違反相應條款者最高可能受到兩萬元罰款，甚至被追究刑事責任的規定，在社會上引起極大震動。鄭州大街小巷的流浪狗突然間增加了許多；有的市民忍痛割愛，把飼養了多年的名犬賤賣或者送人。

2007年10月27日上午，在鄭州市綠城廣場，數十輛行政執法車和數百名執法人員排列整齊，打響了鄭州市大規模整治非法養犬的“第一槍”。當天，執法人員對著媒體的鏡頭，向市民展示了類似美國科幻電影《鐵甲威龍》中進攻性武器的專業打狗設備，包括防護服、網槍、鐵籠和電警棍。防護服由護胸、護肩、護手、護腿、護膝、護腳等部分組成，質地為高強度功能塑料，重量達8.5公斤。這一舉措立即讓許多養狗者心驚膽戰，注冊登記犬只的數量直線上升。

但是，“養狗新政”實施一年后，鄭州市市政管理執法局的統計顯示，鄭州市僅有約1.8萬戶為自己的狗依法繳納管理服務費，并注冊登記。根據鄭州市養犬辦公室統計，鄭州市區共有狗約5萬只。也就是說，目前，鄭州市仍然有60％的犬只處于非法狀態。但一些機構估計市區各類犬只接近10萬只。

如今的鄭州，無論街道庭院，還是廣場公園，不時可以看到大大小小的狗低頭亂串。按照養犬條例規定，廣場公園、游園商場等公共場所是明令禁止各類犬只出入的，一些鍛煉的老人、玩耍的兒童，不得不遠遠地躲開大搖大擺的烈性犬只，而這些地方幾乎見不到執法人員的蹤影。

這似乎和鄭州市實施“養狗新政”的初衷南轅北轍，也讓眾多守法者對執法者和管理者感到失望。

然而，負責此項工作的鄭州市市政管理執法局共12位正副局長，為何管不好一只狗?

播下龍種收獲跳蚤

[變形記]

“養狗新政”實施伊始，各種質疑的聲音就不絕于耳，焦點之一就是收費標準。新條例規定，養犬應當繳納管理服務費。管理服務費為每只犬第一年600元，以后每年200元。一些百姓認為，辦理一個第二代身份證也就幾十元，給狗注冊登記為什么要這么貴?

“從目前情況看，我感到自己上當了。”鄭州市民蔡武軍說，“條例正式實施不久，我就牽著狗去交錢登記。當時朋友就笑話我。后來，政府組建打狗隊，配備打狗器械，我身邊曾抱著僥幸心理的朋友，感到政府動真格的了，也都陸續交錢登記。現在大家都后悔。”

與眾多市民對“養狗新政”的效果表示不滿所不同的是，鄭州市市政管理執法局卻比較滿意。該局政策法規處處長賀大文就認為，“我們的工作效果是可以的。比預想的還要好。后期辦證人數下降，主要是一部分沒有辦證的人笑話辦證的人，也有人持觀望態度或者心理不平衡。執法只是一種補充手段，關鍵還是靠自我約束。個人不約束，再多的警察也無濟于事。”

其實，早在10年前，鄭州市立法機關就曾通過一個《鄭州市限制養犬條例》，其中規定：養犬注冊登記費用每只狗3000元，年審500元。據介紹，舊條例正式實施的當年，鄭州市大約有800戶為自家的狗繳納了管理費，進行注冊登記。但是，2000年至2006年的7年間，鄭州市卻只有約100只狗辦理了注冊登記。一些遵守法規向城市管理部門繳納了數千元管理費的守法者后悔不已。

在這期間，鄭州市的執法管理機構，經歷了兩次機構調整。2004年7月，當時負責城市養犬管理的鄭州市公用事業局和鄭州市市政管理局合并。如今，相關人員談起舊條例為何“播下的是龍種，收獲的是跳蚤”時，彼此都把“工作不力，效果不好”的帽子扣到對方頭上，然后大談本部門當年的工作業績。

2008年6月，鄭州市市政管理局和鄭州市城市管理行政執法局合并，組建鄭州市市政管理執法局。合并后的鄭州市市政管理執法局共有1名局長，11名副局長。如果加上黨委委員、調研員等職務，鄭州市行政執法管理局的領導近30名，難道還是管不好一只狗?

[點評]

鄭州市的立法機關和城市管理部門，一直試圖建立一種他們認為合理的“養狗秩序”，將收費標準和懲罰措施寫進法規。然而，歷史驚人的相似。10年后，版本幾乎雷同的鬧劇又在鄭州上演。

對此，有學者發表評論認為，鄭州的“養狗新政”屬于城市管理中典型的“運動式”執法，即所謂的“集中整頓、統一行動”，缺乏長效的管理機制和管理方式，注定難以達到持久良好的效果。

面對興師動眾的“養狗新政”實施一年后的效果，有市民認為，“養狗新政”耗費了財政資金，同時向養犬者收取費用，但是實施效果卻十分有限，這反映出城市管理的能力和水平，甚至有借機攬權和斂財的嫌疑。

河南省政法干部管理學院副教授馬明華認為，鄭州市實施“養狗新政”，說明城市管理者已經認識到了對城市養犬加以約束和規范的重要性，而且通過立法的方式，將管理者相應的權力合法化。但是，城市管理不是收錢辦證。管理者的初衷可能是善意的，但是制度和法令應該明晰政府的責任，如果沒有管理好，誰應該負責?

走出公共決策的錯誤思維定勢

[路徑]

喬新生(中南財經政法大學社會發展研究中心主任)

《鄭州市城市養犬管理條例))是一個非常典型的例子。這項地方性法規要求居民養犬必須繳納600元管理服務費，最高罰款達20000元，情節嚴重的還要被追究刑事責任。行政和刑事處罰不可謂不嚴厲，但是，由于缺乏民意基礎，從一開始就陷入窘境——如果強行執法，必然要配備大量的執法人員；如果選擇性執法，必然會引起行政相對人的不滿。最終實施的結果是，部分市民由于奉公守法而付出了巨大的代價，絕大多數市民由于選擇逃避法律規則，而節省了相關費用。

俗話說“打狗看主人”。在制定有關限制寵物飼養的地方性法規的時候，立法機關必須充分聽取“主人”的意見。人大代表在審議有關法律規則的時候，必須小心翼翼，充分聽取各方面的意見。鄭州市試圖解決城市狗患問題，可是沒有想到，在執行過程中，卻出現了非常嚴重的社會問題——那些依法繳納管理服務費的居民，得不到有效的服務；而沒有繳納管理服務費的居民，卻意外地從違法行為中獲取“相對收益”。政府官員言之鑿鑿，城市狗患卻依然普遍。由于政府選擇性執法，奉公守法的居民憤憤不平，而不遵守規則的市民卻暗自慶幸。

法律規則與其他社會規范一樣，存在邊際效用問題。當一個法律規則的邊際效用越來越小，很難達到預期效果時，制定機關應當及時修改規則或者重新制定法律規范。如果堅守不合時宜的法律規則，那么，非但不能維護法律規范的尊嚴，反而會損害制定機關的公信力。假如鄭州市人大常委會面對洶涌而來的反對意見，采取果斷措施，廢除或者修改關于養犬的管理規定，那么，就可以有效地避免各種紛擾，減少不必要的麻煩。可是，令人感到遺憾的是，行政執法主體發生變化，而地方性法規依舊，結果導致執法機關相互扯皮的現象不斷出現，關于養狗的地方性法規幾乎成為一紙空文。

辦理寵物證，是許多國家和地區普遍采用的辦法。但是，這項規定對執法機關和行政相對人都有非常嚴格的素質要求。如果執法機關不能有效地執行法律規則，這項法規就會流于形式；如果行政相對人缺乏主動遵守法律規則的積極性，就會人為地增加執法的成本。當今各個國家的普遍做法是，千方百計地降低飼養寵物管理費用，由政府出資提供專項服務，從而使居民樂意接受政府的管理，政府也可以通過專業化的服務，拉近與市民之間的距離。

從根本上說，政府與市民之間不應該是緊張的對立關系，而應該是相互依存的關系。假如行政機關把行政相對人看作是對手，那么，在立法和執法的過程中就會不斷地出現“貓捉老鼠”的游戲，市民就會經常性地游走在法律的邊緣。當違法成為一種生活常態，當違法能夠帶來切實的利益，政府機關即使投入再多的人力、物力和財力，也很難營造和諧的局面。

公共管理是一種及時管理和現場管理，在城市公共管理方面，應當強調及時性和方便性，行政執法機關應當隨時接受市民的申請，上門服務。在一些發達的市場經濟國家，甚至要求行政機關工作人員減少統一著裝，在大街小巷隨時為公眾提供管理服務。在酒店餐廳低頭用餐的市民，很可能是政府工作人員，他們可以根據顧客的投訴和自己的親身感受，隨時處理食品衛生安全方面的問題。換句話說，在這些國家不僅交通警察上街執勤，其他行政機關的工作人員也必須走上街頭，隨時為市民提供貼身服務。

鄭州市民不愿申請辦理有關證件，不僅僅是管理服務費用過高的問題，同時也是一個服務方式和態度的問題。令人感到遺憾的是，現在中國的行政機關普遍存在“辦公室綜合癥”，取得公務員資格之后，必須有自己的辦公桌，必須在辦公室有自己的立足之地，否則，行政執法人員就不能稱為國家公務員。這是一種令人感到沮喪的社會普遍現象。假如行政執法人員走上街頭，那么，市民也沒有必要走向行政機關。正是在這種雙向推諉之中，法律規則被置于尷尬的境地，城市的環境難以得到根本改善。

總而言之，地方性法規缺乏民意基礎，法律規則不能隨著形勢的發展而改變，再加上傳統的行政服務模式，使得本來應該產生良好社會效益的法律規則，變得不尷不尬。透視這一社會現象，不是批評鄭州市立法機關，而是提醒公共決策者，依法治國不是制造法律恐怖，嚴格執法也不是強人所難，完善服務不是坐享權力等待市民上門。強化服務就是要放下身段，隨時為市民排憂解難。