發達國家奶業政策啟示

一直以來，乳品作為一個與人民生活密切相關的重要農產品得到各國政府的全力支持。盡管各國對乳品行業給予支持和保護的手段和方式有所不同，但目的卻有著極大的相似性，即用合理的價格向消費者提供安全、可靠的乳品，保證乳品生產者按合理的價格出售乳品以獲得相應比較滿意的收入;保護國內的生產者和市場免受外來品的沖擊和影響，并盡可能地促進本國產品的出口，占領國際市場。

各國奶業相關政策

美國政府收購所有賣不出的牛奶，保證價格水平

自1933年《農業調整法》出臺，歷經幾十年，美國形成了完整的奶業政策。農業部長期通過商品信貸公司收購奶制品以保證支持價格水平，并通過特殊的辦法處理，包括以世界市場價格出口奶制品，根據480號法案以低于支持價格水平的價格將奶制品用于學校午餐和福利方案，用于軍隊、老人、醫院、救災等。美國農業對外政策的核心是加強奶產品出口，以緩解國內產品的過剩。美國對奶制品采取重重關稅和非關稅壁壘，嚴格控制進口。

2002年美國新的農業法案中，奶和奶制品方面，除了繼續執行現有的牛奶價格支持計劃，維持9.90美元/英擔(1英擔=50.8024公斤)的牛奶不變價格以外，生產者將得到一項與價格相關的補貼。該項目美國將提供相當于16.94美元與波士頓一級價之差45%的聯邦補貼。如此計算下來，牛奶生產者每年可獲得最高240萬磅的補貼。

美國作為世界上食品供應最安全的國家，實行機構聯合監管制度，在每一個層次(地方、州和全國)監督食品生產與流通:對生產、加工、貯運、銷售過程進行全程控制;嚴密畜產品質量安全管理組織機構體系，除了聯邦畜產品檢測體系外，美國還有各州畜產品檢測體系，各行業協會質量監測體系以及各畜牧業生產單位、家庭農場主質量自檢中心;強化生產源頭控制和進出口檢疫，美國以家庭農場為基本生產單位生產的畜產品，要通過質量認證體系和標準等級制度的嚴格控制和管理，才能進入市場，畜產品的進出口，均要通過聯邦海關和動植物檢疫機構進行嚴格檢疫監測，檢疫檢驗不合格的畜產品堅決予以銷毀，保證了畜產品的進出口安全。

歐盟 以配額、補貼、定價干預，維護奶農及消費者利益

歐盟的市場共同組織于1984年對牛奶和奶制品生產實行生產配額、價格補貼和定價干預制度，試圖通過這一機制使奶牛場主得到合理的收益，而消費者不必為奶制品多增加開支。對于超配額生產，歐盟通過增加額外稅收予以抑制;對于市場需求不足，歐盟通過價格干預以保護價進行收購，通常情況下，保護價低于生產成本價。同時，歐盟對某些出口奶制品征收出口稅，以保證歐盟內部不至于出現因奶制品短缺而造成的價格過高現象;對另外一些奶制品的出口實行鼓勵政策，給予出口價格返還，以補貼出口商因國際市場價和歐盟內部價之間的差額而造成的損失;對進口奶制品征收進口稅，以保護奶制品生產者的利益。

2003年7月，歐盟農業委員提出了新的農業改革方案:即切斷直接補貼與生產的聯系，使農民按市場需求自行組織生產，補貼支付將與環保和產品質量緊密掛鉤，并逐步減少20%。此方案對歐共體的牛奶和奶制品生產產生重大影響。因此于2003年開始的中期評估，各大奶業公司和奶牛場主都在積極游說要求保持配額制度、穩定牛奶和奶制品生產。歐盟一方面表示要積極推進市場共同組織的改革，另一方面將繼續增加2.4%的牛奶和奶制品生產配額，但對配額的分配方式將進行變革，以保證使生產效率高者受益、新的奶牛場主不受歧視。

歐盟設想通過逐步減少對黃油、脫脂奶粉和鮮奶的市場價格干預促進歐盟內部的奶制品消費，提高歐盟奶制品的國際競爭力。從2005年起，歐盟分三步將干預價減少15%。

為保障食品的質量安全管理，歐盟在成立必要的協調機構基礎上，實施了以統一的標準為中心的食品質量安全配套管理措施，強制實施食品質量安全控制的HACCP標準。1996年開始實施的歐盟食品衛生法規定，食品生產、加工、處理、包裝、運輸或經銷直至消費的各個環節都可能產生質量安全問題，都必須進行質量安全的控制。此外，規定食品、飼料、供食品制造用的家畜，以及與食品、飼料制造相關的物品，其在生產、加工、流通的各個階段必須確立食品信息可追蹤系統，從而達到監測預防效果。

日本 實行銷售定額、虧損補貼制度，合作社強制牛奶供應管理

日本的奶業政策由三個基本部分組成，即政府對鮮奶的價格補貼，按等級定價，通過縣牛奶銷售部門實現的稅收共享以及進口限額。同時，奶業生產合作社實施了強制性的奶供應管理方案，以控制牛奶的供應量。因國內價格高于世界市場可比價格，日本沒有出口補貼。

1961年日本采取了一個間接與美國價格維持方案相似的維持系統。日本家畜業促進委員會在市場價格低于90%的指導價時，購買計劃內奶制品。1979年以后，因財政緊張，該委員會不再購買，而是提供財政幫助來防止過剩的產品流入市場。相反，當市場價格提高到104%指導價以上時，該委員會就將貯存的產品返銷給市場。日本依據市場的需求，以奶供應情況為基礎，先計算奶制品穩定指導價，再推導出穩定的標準價。1966年穩定的標準價被劃成兩種價格:生產廠家付給農民的標準購買價和農民得到的保護價。為了管理牛奶供應和奶業成本，日本實行銷售定額系統。政府對定額之內的保護價和標準購買價之間的缺口給予補貼。

為保持市場穩定，日本出臺了虧額補貼法律，使家畜促進委員會成為幾種進口奶產品的專營權力機構。在農林水產省的同意下，當市場價高于穩定指導價時，法律允許進口指定的奶產品，但進口產品在國內市場上要以投標的價格售出。進口價與投標價差，由該委員會掌握。20世紀70年代后期，日本出現了牛奶長期過剩的問題，政府從1979年采取了用限額來減少虧損補貼的辦法。生產合作社自己制定定額方案，超量受罰，農場主都將超出量自行轉化成奶制品，來避免受罰，此外，必要時，日本實施奶牛收買政策、給補助等措施。

1995年，日本建立了全面的以HACCP為基礎的衛生控制系統。制造商或加工商根據HACCP系統確定對象食物的制造或加工方法及衛生控制方法，然后健康、勞動和福利部確認這些確定的方法是否符合審批標準。這意味著該系統使人們能夠對食品生產采用眾多的方法而需遵循統一的標準。目前，有包括牛奶、乳制品、肉制品、罐頭食品、高壓滅菌包裝物等6類食物成為該系統的對象。

各國奶業實際保護水平

世界各國對乳業都非常重視，乳業政策的運用也比較豐富，由于世界各國對乳業的支持主要反映在乳品生產的補貼，因此我們選擇了生產者補貼等值(PSE)作為衡量指標。從烏拉圭回合談判開始，各國都在逐步履行其補貼減讓的承諾，PSE呈下降趨勢，但是在發達國家中，對乳業的支持力度還是很大的，其中日本的力度最大，高達66%。歐盟、美國、加拿大的PSE值處于第二集團，而澳大利亞、新西蘭支持值則很小，這與各國采取的乳業政策目標是相適應的。從1986年到2004年之間，除歐盟以外，OECD國家的乳品PSE始終高于農產品的平均PSE，這表明在發達國家，乳業行業在各國的扶持政策中占有很大的比重。

啟示

與國外通常的政策相比，我國的奶業政策目標不明確、政策手段不豐富，起到的效果也不明顯。目前，我國奶業屬于弱質產業，無論奶牛業，還是乳品加工業，均與奶業發達國家存在較大差距。因此，有必要在一定時期內加強對民族奶業的保護，可以充分利用WTO的規則，在容許的范圍內支持乳業的發展。除了充分利用“綠箱”補貼給予的機會，積極扶持奶農發展，考慮到原奶生產的特殊性，我們可以最大限度地利用“黃箱”措施來扶持奶農:

第一，近期可以盡可能免費為奶農提供一系列科技和質量檢驗服務。這些服務包括建設培訓教育設施、培訓奶牛飼養業科技人員和飼養人員、進行技術推廣和咨詢服務及檢驗服務。通過建立一系列政府性、社會性服務體系，加大奶農產前、產中和產后服務的科技含量，增加奶農產品的附加值。

第二，給予奶農補貼性貸款，還可以就相關奶牛飼養設備的購置、飼養場所草場圍設等建設材料方面的專項資金需求給予適當的補貼貸款。

第三，原奶價格支持政策，建立相應的原奶價格“標準”制度，以切實保護農民利益。

第四，由政府出資或資助建立統一擠奶廳，以便利奶農擠奶和提高原料奶的質量，也可以資助相關奶加工企業部分資金，由其出面籌建擠奶中心。

第五，對生產高質量無抗奶的奶農給予減產專項補貼。

此外，政府還應當建立健全有關食品安全的法律法規和標準體系，完善食品安全檢測體系、提高關鍵監測技術，普遍推行危險性評估控制技術，進行HACCP認證。