我國電子政務建設中階段模型的探討

[收稿日期]2009-01-04

[基金項目] 中國海洋大學文科發展基金項目(H08YB01)。

[作者簡介] 王印紅，中國海洋大學法政學院講師，博士，主要研究方向:電子政務、公共經濟。

[摘 要]我國的電子政務建設不可能一蹴而就，要根據條件分階段進行。本文在研究了前人信息化階段理論和階段模型，分析了各階段模型的特征和存在的不足的基礎上，提出以信息的集成度和數據的共享度為劃分依據的電子政務建設的階段模型，并描述了此模型中各個階段的信息化特征。

[關鍵詞]信息技術;電子政務;信息化模型

doi:103969/jissn1673-0194200917041

[中圖分類號]D630;TP393[文獻標識碼]A[文章編號]1673-0194(2009)17-0123-03

一、引 言

電子政務的建設是一個長期的過程，它和信息化的過程一樣“沒有終點”，我國還是一個發展中國家，限于條件和資源的制約，我國的電子政務不可能一蹴而就，只能分階段進行。電子政務建設的策略就是分階段建設的策略，正確地認識電子政務發展的階段性就顯得十分重要。美國學者諾蘭(RNolan，1973)和吉布森(CGibson，1973)在考察了信息技術在美國一些大的公司中的應用實踐之后，信息技術進步及應用表現為學習再學習的過程，他們首先提出了反映信息化發展進程的4階段模型，即初創、傳播、控制、成熟等4個階段[1] 。1979年諾蘭與列爾斯(R DGalliers)將4階段模型加以修正，增加了集成與數據管理兩個階段，并設計了判斷企業技術發展成熟程度的指標體系，創新了信息化的6階段增長模型[2] 。20世紀90年代初米歇爾(Mische)研究指出，企業綜合信息技術應用應該有階段性，他提出了4階段模型:起步階段、增長階段、成熟階段、和更新階段。埃德沃斯(CEdwards，1996)對企業的信息化發展過程進行了研究，他認為電子政務建設的階段包括內部效率階段、內部有效性階段、內部綜合階段、外部效率階段、外部有效性階段、外部綜合階段[3] 。歐委會將公共服務電子化的發展分為4個階段，網上公布信息，單向溝通，又向互動，全方位的網上事務處理。自此不少學者從不同的角度或依據不同的標準對信息化過程進行了模型研究，但是對于電子政務的階段性研究較少，隨著IT技術的飛速發展，IT周期更新加速，原有模型不再適應信息化發展現狀，一些模型存在設計缺陷，鑒于此，有必要探討新時期電子政務建設的階段性模型。

二、常見的一些信息化階段模型評述

國內外許多學者對信息化階段模型進行了研究，最常用的分類模型主要有RNolan 的4階段(1973)和6階段(1979)模型、Synnott(1988)的4個階段模型[4]和Mische(1990) 的4個階段模型等，還有國內一些學者信息化模型[5]，研究的依據和側重點不相同，也就得到了不同的結論，本文將常見的幾種電子政務建設的階段模型歸納為表1。

表1中都是最近幾年中備受信息化行業推崇的信息化階段模型，Nolan最先于1973年提出4階段模型，他的分階段的依據是時間的發展和信息化的投資額度，Nolan在1979年加入了集成階段和數據管理階段，將4階段模型修改成6階段模型，其主要思路是將信息化過程劃分為兩個部分:前3個階段體現計算機數據處理時代的特征，后3個階段則顯示出信息技術時代的特點。該模型存在的問題:一是模型年代已久，已不能適合21世紀信息時代的信息化建設的的過程;二是在控制階段、整合階段、數據管理階段劃分的模糊性和其他階段的不一致性;三是成熟階段的出現并沒有考慮到IT生命周期這一個重要因素，沒有考慮信息化建設的建設的動態性和周期性。Mische也認為，數據管理階段位于整合階段的在實踐上是行不通的。于是他提出將信息技術應用的連續發展過程劃分為表1中的4個階段，即起步階段、增長階段、成熟階段和更新階段。這種劃分方式考慮到了IT技術的周期性，但更多的是反映了信息化社會發展的進程，對單個企業的信息化進程描述也有一定的借鑒意義，存在的問題是對信息化階段的描述缺乏清晰的界定。Synnott(1988)認為計算機所處理的信息的價值會隨著時間的變化而變化，由最初的數據階段，經由信息階段、信息資源階段，最終到信息武器階段，他從信息價值變遷的角度描述信息化過程，但現實的情況未必如此，數據是有生命周期的，數據會隨著訪問的頻率不同價值也有所不同，數據在歸檔和回收階段的價值趨向最小化，同時信息化建設的各個組織要素之間共同作用的結果，也體現在各個組成要素的特征中，而不單單是信息的特征。Hanna的3階段信息化模型，在一定程度上反映了信息化建設的發展的變化過程，連續性較強，容易描述，但概念的外延的界定比較難。變革階段不會是信息化建設的的最后階段。Edworthy模型則從3個特征:內外、分散綜合、效率效益較為完整的考慮信息化建設的階段，同Hanna模型一樣也存在外延界定困難的情況。Boar的劃分模型則把注意力放在信息技術應用的范圍上，從本地網到組織結構和業務流程上，但是劃分的依據不清楚。劉英姿教授的劃分模型借鑒了Bolar的模型劃分，基于組織設計這一特征而劃分的，他側重于信息技術的應用對組織設計變化的影響，本文認為組織變革不是信息化建設的進程中的一個獨立階段，而是一個變化特征。

三、電子政務建設的階段模型

在分析了信息化不同階段模型后，本文依據信息化的集成度和數據共享度提出了在信息技術時代的電子政務建設的階段模型。

(一)電子政務建設的階段模型



電子政務建設的階段模型如圖1所示，在X軸方向，隨著電子政務的發展，電子政務建設的過程分成4個階段，即基礎應用(T₁)、部門信息供給(T2)、部門信息集成(T3)和社會信息集成階段(T4)，由于在各個階段領導重視程度不同、資金投入不同、電子政務的發展策略不同，各個建設階段的經歷時間并不相同，在Y軸方向，是電子政務的效用曲線，電子政務的效用隨著電子政務建設階段的發展效用增加，對政府政務活動的貢獻度增加。

即U=F(t)，t>0 U為增函數。

(二)電子政務建設的階段模型的劃分依據

在研究信息化階段模型時，一些學者以信息系統的投入與應用效果作為劃分依據，如諾蘭、米歇爾、漢納;一些學者以信息技術應用種類及范圍作為劃分的依據，如Edworthy、長城所、朱立新等。本文認為信息技術應用范圍和應用效果隨著電子政務建設的不斷深入，信息技術的應用范圍和應用效果只是一個正向變化的變量，而不是主要特征，更不能作為劃分依據，要想找到信息化特征的劃分依據，必須關注電子政務建設的目的。電子政務建設的目的就是為實現政府資金流、信息流和物流的高度集成與數據共享，達到對政府的信息資源進行整體規劃和集成化管理，以實現信息共享和信息資源的有效利用，最終實現降低行政成本、服務公眾和企業的目的。因此電子政務建設的階段劃分以信息技術的集成度和數據的共享度為依據較為恰當。

(三)電子政務建設的階段模型的各階段特征

基礎應用階段(T₁)主要是用計算機替代人工操作的階段，是面向局部的、部門級的信息化應用，如面向操作層次的辦公自動化、面向事務型的財務管理等是政府應用信息技術的起點。這個階段的主要特征是政府部門信息管理機構不健全，未能發揮信息部門的工作職責，員工的信息能力較差，沒有處于決策層次的信息主管;沒有整體規劃，缺乏集成觀念;硬件投入貫穿電子政務發展的始終，在初期更是顯得尤為重要。在投入上，硬件設備，如PC、網絡設施等注意實用性，采取長期部分升級的策略;此階段人員培訓主要是計算機及網絡的基礎知識和應用，大多數情況不需要開發新的軟件，政府的業務功能仍然維持原狀。從總體上來說，基礎應用階段是政府各機構的辦公自動化。

部門信息供給階段(T₂)主要是政府各部門提供各自信息的階段。政府開始建立自己的網站，從部門的電子政務開始，政府的部分非交互式信息被放在網上。政府網站提供目錄和索引，通過索引的鏈接，進入各自部門信息供給頁面，政府網的構建增加了公眾的便利程度，減少了政府公務員的工作量。通過政務網，公眾和企業可以了解政府各個部門的政策的細節以及辦事程序，了解政府提供的相關服務項目。但是在這個階段部門間的系統之間相對獨立，短時間內能夠適合本部門業務的管理需求，但由于數據獨立存儲，操作系統和數據庫彼此異構，各個部門信息流通不暢，存在著較為嚴重的“信息孤島”現象;網絡的作用較弱，政府工作人員的主要的溝通方式是開會、匯報、面談、電話交流，網絡未能發揮相應的作用。軟硬件投入較大，但信息技術投入回報率較低。

部門信息集成階段(T₃)。政府各個部門之間開始關注“信息孤島”問題，試圖把多個系統進行界面集成、功能集成和數據集成，政府各個部門系統之間通過內部同構、異構的軟硬件平臺實現各部門間的信息共享、協同操作。在這個階段通過利用計算機和網絡技術實現信息流的集成，把整個政府內部各部門的信息活動串連在一起，而不是按照職能分隔開來，這就要求政府根據管理需要進行業務重組和流程再造，依照“用戶需求”和“流程管理”的思想對政府的管理思想、管理模式、管理方法、管理機制、管理基礎、業務流程、組織結構和規章制度進行改造，消除政府各部門之間的信息孤島。

社會信息集成階段(T₄)主要是政府與社會各部門之間達到信息共享的階段。以電子商務為先導的企業產品開發、生產與銷售的一種新型商業模式，它以價值鏈形式，將各協作者(業務伙伴、銀行、稅務、海關等)緊密結合在一起，形成一個實時互動、靈活敏捷、虛擬現實相結合的體系。這個階段的政府在網絡平臺、政務流程、運作模式和信息化環境4個方面都已具有了相當的成熟度。由內部網、外部網以及互聯網3部分組成的網絡平臺為政務平臺提供了強有力的技術基礎;政務流程中，信息流已居于主導地位，資金流與信息流基本合為一體。交易流程中所涉及的有關各方，如交易中介方、銀行金融機構、信用卡公司、海關系統、商檢系統、保險公司、稅務系統、運輸公司等也已全面進入到信息化的高級階段，實現了各系統的無縫對接以及“三流”的通暢流動;在商務模式方面，B2B、B2C、C2B、C2C等各種電子商務模式均已走向成熟，中介電子商務(中介商居于買賣雙方之間充當代理人，執行一些完成合約的功能，如銀行、保險公司、基金和創業投資公司等)也很發達;政府部門制定了比較完善的政策、法律、標準、安全規則和設計出較好的物流體系，規范了企業的行為，為這種完全開放式的政務方式提供了很好的外部環境。從公眾的角度來看，不必了解政府各個部門的職能劃分，通過政府網站就可以解決各種不同的問題，社會各個部門的數據庫系統相互之間聯接起來，為公眾提供一個完全的“一站式”服務。

四、結 論

進入信息時代，信息技術在政府管理中發揮著至關重要的作用，信息集成和共享逐漸打破了政府的平行與垂直界限，使信息在組織內部和外部暢通無阻的流動與共享。本文所建立的信息化階段模型遵從由低級到高級的發展模式，體現了IT時代電子政務建設的發展規律，對現代電子政務建設的有較強的現實指導意義。

主要參考文獻

[1] Richard L NolanManaging the Computer Resource:A Stage Hypothesis [J].Communications of the ACM，1973，16(7).

[2] Richard L NolanManaging the Crisis in Data Processing [J].Harvard Business Review，1979，57(2).

[3] [英]埃德沃斯.信息系統[M].忻展紅，譯.北京:中信出版社，1997

[4] William R Synnotthe Information Weapon:Winning Customers and Markets with Technology [M].New York:John Wiley Sons Inc，1987.

[5] 劉英姿，吳昊，林偉企業信息化階段的發展模式及階段特征分析 [J].科技管理研究，2004(2).