俄羅斯反腐再出新招

2008年12月25日，俄羅斯總統梅德維杰夫簽署了《反腐敗法》和一系列相關法律的修正文件，意味著俄羅斯在反腐的道路上又邁出了重要一步。

新總統梅德維杰夫于2008年5月中旬執政后，十分關注國內嚴重的官員腐敗狀況，主張與之作堅決的斗爭。剛上任一個星期，他就頒布了“反腐敗措施”的總統令，指示成立由總統直接領導的反腐敗委員會，由該委員會向總統提出相關建議，制定國家反腐敗政策，協調聯邦政府和地方政府機構貫徹和落實國家反腐敗政策，監督國家反腐敗計劃的實施。2008年7月31日，梅德維杰夫出臺“國家反腐敗計劃”，旨在從立法保障、完善管理、提高司法官員的職業水平和采取必要措施等各個方面著手使反腐敗斗爭形成條理性和系統性。9月，梅德維杰夫又向國家杜馬遞交了《反腐敗法》草案，要求立法機構盡快討論這項法案并予以通過，因為他認為，官員腐敗已經是俄羅斯的普遍現象和“社會重癥”，它吞噬著俄羅斯經濟發展的成果，使俄羅斯社會趨向分解。此后，隨著國際金融危機消極影響在俄羅斯的擴大，梅德維杰夫對在國內建立反腐敗的完整法律制度有了更迫切的要求。12月11日，他在庫爾甘舉行的由工業家和重要官員參加的會議上強調，必須加速完成《反腐敗法》及一系列相關法律修正案的立法審核工作。他認為，沒有系統的反腐敗法律制度，中央政府為克服國際金融危機影響由財政部安排的拯救俄羅斯經濟的1.5萬億盧布有可能被各商業銀行截留。他責成央行行長謝爾蓋·伊格納齊耶夫迅速制定對《央行法》的修正案，使得中央銀行能夠及時派出代表進駐各商業銀行，以對它們的資金使用情況進行監督，防止下撥資金外流或被兌換成外匯。在梅德維杰夫的敦促下，12月17日，俄國家杜馬審議并通過了《反腐敗法》二審(二讀)，包括通過了其他相關的法律修正案，其中有：《憲法》（“政府”條款）、《刑事法典》、《警察法》、《檢察院法》、《聯邦安全機構法》、《海關機構法》、《兵役法》、《業務調查活動法》等。2008年12月19日，《反腐敗法》在國家杜馬以384票贊成、3票反對的表決結果通過終審（三讀），12月22日，該法獲得俄羅斯聯邦委員會批準。

《反腐敗法》確定了“腐敗”的概念，規范了各級政府機構官員（包括央行職員）的基本行為準則，規定了他們的權利、責任和義務，明確了反腐敗的主體和組織機制。基本內容如下：

第一，腐敗基本概念的確定。“腐敗”被認定為官員（包括央行職員）為收受賄賂、牟取錢財、珍貴物品或以此目的為第三者服務而濫用職權，使國家和社會利益遭受損失，其中既包括政權高級官員的貪贓枉法，更包括普通公務人員的徇私舞弊，違法亂紀。

第二，官員行為準則和義務的細化。包括：1）官員以及應聘法官崗位者必須向有關機構如實遞交本人、配偶及家庭中成年孩子的收入、財產和債務的相關證明；2）如果央行職員、審計局主席、副主席、督察員、選舉委員會成員，杜馬和聯邦委員會代表等擁有股票等有價證券，或在企業法定基金中擁有份額，獲得相應收入的，需要將這些資產交給由政府指定的資本經營公司管理，自己不得經營；3）官員獲得價值3000盧布以上的禮品必須上繳；4）如果有人行賄，官員必須向所在工作單位及時報告“事實”；5）列入法令規定范圍的官員離職后兩年內有權在商業和非商業機構任職，但需要向有關部門通報，如果再就業的工作單位性質與他以前任職的機構的職能有隸屬關系，需要得到專門委員會的同意。除此之外，列入央行經理委員會控制名冊的央行工作人員，在離職后兩年內沒有央行經理委員會的同意，禁止在與央行有直接隸屬關系的貸款機構擔任領導人職務。

第三，對腐敗官員的懲罰。規定了對犯法者從警告、開除到判刑的一系列懲戒措施，包括：1）對利用管理商業機構的職權收受賄賂者的最高刑期由原來的3年提高到4年；2）對不報、虛報或隱瞞財產收入者可予以辭退；3）對發生與己有關的行賄事件不報告者可予以辭退。

第四，反腐敗組織機制。其中包括：1）由總統指定建立的委員會協調各有關部門的反腐敗行動；2）根據法律得到相應授權的有關部門和機構必要時可實施對具體官員行為的廉政情況調查，并根據調查結果做出處理決定。

《反腐敗法》作為一項專門法在俄羅斯正式實施具有積極意義。雖然俄羅斯已經于2004年7月出臺《公務員法》，但它并不能囊括對政府官員行為的規范和約束，也沒有對利用職權徇私枉法和收受賄賂官員專門、系統的懲罰規定。雖然俄羅斯已經有了對政權高級官員的財產申報制度，但并沒有對所有官員的收入和財產監督制度，《反腐敗法》一定程度上填補了俄羅斯法律制度在這方面的空缺，使國家對官員的約束法制化。不過，《反腐敗法》的出臺并不意味著它必然會產生預期的積極結果。對于這一點，梅德維杰夫也十分清楚，所以他要求護法機關和有關部門對《反腐敗法》進行認真研究，因為該法律涉及的范圍十分廣泛，其中對普通官員收入的監督是俄羅斯立法中從來沒有過的，這項法律的實施會產生利益沖突，要學會有效利用。

在俄羅斯，官員腐敗早已成為嚴峻問題，它既是俄羅斯灰色經濟的一部分，也是威脅國家政治安全和社會穩定的現實和潛在危險，以致有些俄羅斯人甚至認為，腐敗已經超過恐怖主義成為國家安全最大的威脅。2008年12月25日，俄聯邦安全署負責人亞歷山大·波爾特尼科夫在向梅德維杰夫總統回報工作時指出，在一年時間里，聯邦安全署在這一領域立案調查的卷宗有1500份，其中500份已經提起刑事訴訟。自然，這僅是聯邦安全署受理的案子的數量，如果加上其他強力部門和司法機關審理的相關案子，其數量和規模將大為增加。即使如此，這還不是全部，因為官方根本無法對腐敗違法活動做出精確統計，因為官員作為當事人更容易隱瞞犯法的事實。俄官方同樣無法對腐敗造成的經濟損失做出準確估計，俄內務部長拉希特·努兒加里耶夫不久前給出的數字是每年400億盧布，但一些外國專家估計，俄羅斯每年的經濟損失超過200億美元(約6000億盧布)。

問題在于，雖然上一任總統普京在8年里為反腐敗采取了許多措施（包括公務員高薪制度、高級官員財產申報制度和公開舉報制度），投入了大量經費，但國內腐敗風氣不減反增，愈演愈烈。普京在2006年國情咨文中曾遺憾地指出：“我們至今沒能成功克服我們發展道路上最嚴重的障礙之一——腐敗。”2008年全俄社會輿論研究中心的一項民意調查顯示，有四分之三的被調查者認定國內腐敗現象“嚴重”或“很嚴重”。根據“新俄羅斯晴雨表”組織2007年的調查，有三分之一以上的被調查者確信俄羅斯所有公務員都有徇私舞弊行為， 89%認為警察徇私舞弊情況尤為嚴重。俄羅斯社會輿論基金會的一項調查則表明，俄國內有56%的企業家為自己經營的業務行賄，有44%的企業家則以為，提供賄賂給職能部門的官員是允許的。腐敗也影響到了俄羅斯執政大黨統一俄羅斯黨的威信，俄總檢察院的數據表明，在2005－2006年間有300多名杜馬代表和各級政權的負責官員犯案，涉案者中有五分之二是 “統一俄羅斯”黨員，案件的三分之二與“統一俄羅斯”黨有關。俄共中央委員會書記、國家杜馬代表瓦列里·拉什金曾經指出，在2006年的半年時間里， “統一俄羅斯”成員因此累計被判刑期多達590年，如果將這些刑期攤到該黨120萬黨員身上，平均每個黨員要坐牢四小時二十分鐘。問題的嚴峻性還在于， 2008年“國際透明度”研究中心在對世界上180個國家的腐敗狀況進行調查，根據國際上通行的一項標準將俄羅斯最近三年的腐敗指數（經濟透明度指數）定為2.1級，這一結果甚至比格魯吉亞（3.9級）還差了一大截，在0－10級的指數級差表中處于極低水平。尤其令俄羅斯人擔憂的是，俄羅斯1995年被測定的同一項腐敗指數為2.4級，2003年為2.7級，均好于現在的指標。

一個有趣的現象是，俄羅斯一些學者把國內腐敗現象經久不衰、愈演愈烈的狀況歸咎于俄羅斯民族傳統的落后心態（意識形態和道德價值觀）。他們認為，俄羅斯民族的這一心態使得俄羅斯早在300多年前彼得大帝統治時期就已經腐敗成風，并且難以抑制。為此，彼得一世曾一時發怒決定發布嚴懲攫取相當于一根繩子價值的非法所得官員的律令，不過他的這一想法遭到大臣們的一致反對，認為采取這樣的懲罰措施將使皇帝失去忠誠者。出于同樣的原因，盡管蘇聯時期濫用職權被認為是最嚴重的犯法，蘇聯實施的反腐敗制度是世界上最嚴厲的制度之一，對犯法者的懲治甚至包括死刑，但官員腐敗狀況也達到了世界其他國家少有的程度，因為蘇聯官員的權和勢使得腐敗分子能夠逃避懲罰，而這種制度、道德與實踐背離的狀況最終促使蘇聯解體。他們還指出，葉利欽以反腐敗上臺，但他執政期間在國內形成的腐敗狀況較之蘇聯有過之而無不及。例如，由于官員濫用職權，俄羅斯的私有化使得大批官員及其親近者成為百萬富翁。此外，他們還認為，一個國家腐敗程度的高低亦與宗教信仰密切相關。西方新教徒國家較少腐敗是因為他們中的大部分人研究《圣經》，按《圣經》的方式生活，遵守《舊約全書》關于禁止腐敗的訓誡，而俄羅斯這方面的基礎則薄弱得多。

顯然，如果上述觀點成立的話，盡管有《反腐敗法》，俄羅斯反腐敗前景依然不容樂觀。■

編輯：盛漢卿