平等,從選舉“同票同權”開始

作為公民的基本政治權利，選舉權是實現其他基本權利的重要基礎。對選舉權的制度安排，往往成為一個國家民主政治的重要窗口。

正因如此，2009年10月27日在北京召開的十一屆全國人大常委會第十一次會議上，《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法修正案(草案)》備受關注。這次選舉法修改的一大亮點就是按照黨的十七大提出的要求，一步到位實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表。這是我國發展社會主義民主政治的重要一步。

受委員長會議委托，全國人大常委會法工委主任李適時在會上作修改說明時說，黨的十七大提出，要堅定不移地發展社會主義民主政治，擴大人民民主，保證人民當家做主，建議逐步實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表。

李適時表示，我國各級人大已經歷了十幾屆選舉，積累了豐富的經驗，社會主義民主政治建設和法制建設取得巨大成就，一步到位實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表，客觀條件已經具備，是可行的。

實行城鄉按相同人口比例選舉代表，立法時總的要求:一是保障公民都享有平等的選舉權，實行城鄉按相同人口比例選舉代表，體現人人平等;二是保障各地方在國家權力機關有平等的參與權，各行政區域不論人口多少，都有相同的基本名額，都能選舉一定數量的代表，體現地區平等;三是保障各民族都有適當數量的代表，人口再少的民族，也要有一名代表，體現民族平等。此外，各方面代表性人物比較集中的地方，也應給予適當的照顧。

新中國成立后，我國各級人民代表大會代表的選舉，適應我國的國家性質和基本國情，隨著經濟社會的不斷發展和民主法制建設的不斷完善而逐步完備。

1953年2月11日，我國通過第一部選舉法時，根據建國初期的實際情況，規定城鄉人口選舉人大代表實行不同的人口比例。全國人大代表的選舉，各省按每80萬人選代表1人，直轄市和人口在50萬以上的省轄市，按每10萬人選代表1人;省、縣人大代表選舉，城鄉人口比例則分別是5倍和4倍。

這樣規定，符合我國的政治制度和當時的實際情況，是完全必要的。

1979年7月1日，修訂選舉法，規定選舉全國，省、自治區，自治州、縣的人大代表，農村與城市每一代表所代表的人口數比例，分別為8比1、5比1、4比1。

全國人大及其常委會于1982年、1986年、1995年和2004年又先后4次修改選舉法，對我國選舉制度作出重要改革和完善。

1995年2月28日，第4次修改選舉法，根據我國經濟、政治、文化、社會的發展變化，將全國和省、自治區農村與城市每一代表所代表的人口數比例，統一修改為4比1。同時規定縣、自治縣行政區域內。鎮的人口特多，或者縣以上企業事業單位職工所占總人口比例較大的，可以小于4比1直至1比1。經過這次修改，城鄉選舉人大代表的人口比例較之過去大幅縮小。

正如鄧小平同志在1953年關于選舉法草案的說明中指出的，“這些在選舉上不同比例的規定，就某種方面來說，是不完全平等的，但是只有這樣規定，才能真實地反映我國的現實生活，才能使全國各民族各階層在各級人民代表大會中有與其地位相當的代表，所以它不但是很合理的，而且是我們過渡到更為平等和完全平等的選舉所完全必需的?！?，“隨著我國政治、經濟、文化的發展，我們將來也一定要采用……更為完備的選舉制度”。

專家認為，在選舉上城鄉不同的規定，有著深刻的時代背景。但隨著形勢的發展，特別是改革開放三十年來，各方面的情況尤其是城鄉人口比例發生了根本性變化，需要逐步采取措施，在法律上確保每一位具有選舉權和被選舉權的公民，享有和實現法律賦予的平等權利。

【思考之一】從“一人一票”到“一票一值”

平等是我國人大代表選舉制度的核心原則之一，包含兩層意義:一是投票權平等，一人一票;二是代表名額分配平等，每一代表所代表的人口數應相等，一票一值。其中，一人一票是基礎，一票一值是更高層次的平等。

我國在實行一人一票方面是徹底的。但在一票一值方面，城鄉還存在著一定差別?，F行選舉法規定，在各級人大代表選舉中，“農村每一代表，代表的人口數四倍于城市每一代表所代表的人口數”。這種差別，有其深刻的歷史背景。

1953年我國制定的第一部選舉法對農村和城市每一代表所代表的人口數作了不同的規定。新中國成立之初的背景是，我國人口構成的工農比例相差非常懸殊，如果按照統一標準分配代表名額，農民代表所占的比例就會大大超過工人代表的比例。只有規定城市和鄉村代表分別代表不同的人口比例，才能保證工人階級在各級人大代表中占相對多數。

新中國成立以來關于人大代表的城鄉比例規定，體現了先進生產力改造落后生產力的經濟發展規律，體現了現代法律既尊重人民群眾意志，又改造人民群眾某些落后觀念的雙重功能，因而是合理的。

當時如果取消人大代表的城鄉比例規定，實現選舉權的平等，那么我國人大代表中必定是農民代表居多數。這不但與現行憲法規定的“工人階級領導的以工農聯盟為基礎的人民民主專政”國體相沖突，更與現代化規律相背離。現代化的實質就是用先進生產力代替落后生產力，工業化就是要把農業變成現代化產業、把農村變成城鎮、把農民變成市民，順應這一客觀規律，就必須保證讓先進生產力領域中的人大代表占據人大代表總數中的多數，唯有如此，才能從組織上保證人大立法的先進性。

從1953年選舉法規定，農村與城市每一代表所代表的人口數自治州、縣為四比一，省、自治區為五比一，全國為八比一;到1982年選舉法修改，將縣級人大代表名額由農村每一代表所代表的人口數四倍于城鎮每一代表所代表的人口數，改為可小于四比一直至一比一;到1995年選舉法修改，將省、自治區和全國這兩級人民代表大會中農村與城市每一代表所代表的人口數的比例，從原來的五比一、八比一修改為四比一;再到黨的十七大提出“逐步實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表”的建議，城鄉選舉權逐步邁向更高層次的平等，這既是我國城市化進程、城鄉統籌的現實需要，更是發展社會主義民主政治的必然要求。

相同的人口數產生相同數量的代表，這是選舉權平等原則的直接體現。

當然，從“一人一票”到“一票一值”，實現城鄉選舉權平等，還需要在實踐中進一步提高人大代表的選舉水平，切實保障包括農民在內的全體公民的話語權;還需要與整個人大制度的改革相結合，在整個政治體制改革的進程，不斷擴大公民的有序政治參與，推動民主政治的前進步伐。

【思考之二】選舉權的平等是政治平等的基礎

從國際上看，像中國這樣按照農村和城市區域來分配選舉權的國家相當少見，因此，近年來，城鄉公民選舉權的不平等現象日益被關注，被認為是中國公民權利不平等的一個標志。

選舉權是公民基本的政治權利。選舉權的平等是政治平等的基礎，如果四個農民的選舉權才能相當于一個城市選民，這顯然有違中國憲法“公民享有平等政治權利”、“法律面前人人平等”的原則，也與《公民權利與政治權利公約》的宗旨不符。

這一沿襲多年的作法直接違反了《憲法》第三十三條規定“中華人民共和國年滿十八周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權”。

有學者認為，即使在現有政治體制沒有根本改革的情況下，實現城鄉平等選舉也是有意義的。這代表了執政黨的意志。對現行選舉法的修改，從而使占中國人口70%的農民階層，其弱勢地位有望改善。

無論農村人口、城市人口還是農村居民、城市居民，作為中華人民共和國的公民，其權利是完全平等的。在條件成熟時，不能對某一公民群體有任何歧視性的規定，尤其不能以法律的形式來維系不平等的關系。

在各級人大代表選舉中，城鄉代表權的嚴重不平等，四個農民才相當于一個城市人口的選舉權。中國農民占全國人口的70%以上，但在各級人大代表總額中的比例最小。隨著中國城市化的推進，戶籍制度的改革，實行城鄉選舉權平等是大勢所趨。

在城鄉二元戶籍制度的前提下，目前的選舉法公然歧視性地規定“農村每一代表所代表的人口數四倍于城市每一代表所代表的人口數”，換句話說，農村公民每人只擁有城市市民四分之一的選舉權，這是無論如何說不通的。大家都知道，我們今天的人民政府是依靠“農民的小米加步槍”取得的，我們的人民政府是被稱之為“以工農聯盟為基礎的政權”，我們有什么理由只給農民四分之一的選舉權呢?農民被大量的排擠在人民代表大會之外，是不是造成“三農”問題至今無法得到妥善解決的重要原因之一呢?

有數字為證:我國居住在城市和農村的居民人數比例已經由1953年的13:87，1979年的18:82，1995年的30:70，發展到2005年的42:58。從1995年至今，我國城鄉居民人數比例平均每年長消一個百分點以上。按目前的城市化和工業化發展勢頭，到2015年我國的城鄉居民人口構成比例會達到甚至超過50:50，而到2020年，將很可能會有高達60%左右的人居住在城市里。

如果法律本身都不能體現公平公正的原則，如果對農民的歧視能公然寫入法律條文，我們的社會又怎么能真正消除歧視，共建和諧社會?

實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表，一方面有利于促進選舉權平等原則的實現;另一方面有利于實現各民族、各階層的團結，保證各民族各階層有與其在國家政治生活中的地位和作用相適應的代表名額。

但也有憲政學者指出，上述改變固然重要，更重要的還是應加快政治體制改革，推進國家政治生活最高層面的民主，給基層民主以良好的示范。同時，在真正的代議制民主體制下，民意代表的選舉是競爭性的，應該劃分選區，按照統一的人口比例選舉產生民意代表。

【思考之三】從理論與實踐上都是及時而必要的

理論上，社會主義民主要求公民享有平等的政治、經濟和文化權利，取消農業稅、實行農村合作醫療、實施農村義務制教育等措施，是從經濟、社會權利來保障農民與城市人的平等權，城鄉選舉代表比例相同，則是提出了政治上的平等權。

實踐中，目前，生活在城市中的大量農民工參加選舉可以有兩種選擇方式:或回原籍參加選舉;或在打工地參加選舉。這種做法本身就表明，農民工參加選舉已突破了以前4∶1的限制。同時，改革開放30年，城鄉差異也在逐漸縮小，農民通過村民自治等形式的民主訓練，民主意識、權利意識也有很大提高。

江蘇省東臺在江陰三房巷股份公司打工的楊進，2007年11月成功當選為江陰市人大代表，從而成為江蘇省歷史上的第一位“農民工”人大代表。

農民工當選人大代表，不僅體現了一種“同城待遇”，享有平等的民主權利，而且可以使他們在國家權力機關中直接參與對國家的管理。這對于反映民意、集中民智、凝聚民心、完善決策，密切城鄉聯系，推進城市化建設，具有很大作用。

同時，農民工當選人大代表，也有利于優化代表結構，改變“官多民少”的傾向，這既是拓寬民主渠道的需要，也是推進基層民主政治建設、維護農民工合法權益的需要。

【思考之四】為新農村建設提供政治保障立法保障和權力保障

實現城鄉同比例選舉人大代表，這一法律修改被普遍認為將有助于縮小城鄉差距、提升農民立法博弈能力。

“三農問題”之所以在今天會成為制約中國經濟發展的難題，固然跟中國的治理傳統、經濟發展、人口結構等因素密切相關，但也跟農民在國家權力機關中缺乏與市民相對等的博弈能力相聯系。國家已從宏觀發展的層面作出了“建設新農村”的戰略抉擇，與之相適應的政治體制改革也理應配套跟進，為“新農村”的建設提供政治保障、立法保障和權力保障。

政治領域的這一改革在一些地方已經啟動，如西藏自治區2007年10月開展的鄉、縣、市三級人大代表換屆選舉工作中，拉薩、日喀則等地區的農村和城鎮的選民們就將按照同等比例來選舉他們的人大代表。從5年前的“4:1”到今天的“1:1”，農牧民的選舉權進一步得到了尊重，人大代表在結構上的顯著變化，也必將為地方權力機關的運作帶來新的氣象。

2008年1月7日，2007中國十大憲法事例出爐，山東省淄博市淄川區城鄉同比例選舉人大代表等十大事件一起被列其中。

2007年11月，淄川區人大換屆選舉工作進行中，在研究確定代表名額分配比例時，在全淄博市率先取消了城鄉差別，將原規定的農村每一代表所代表的人口數應多于市區每一代表所代表的人口數，改為農村代表所代表的人口數與市區代表所代表的人口數相同，即“城鄉按相同人口比例選舉人大代表”。

【思考之五】農民人大代表不能局限于農民身份

從政治學的角度看，人大代表制也是一種民主代議制度。從法理上出發，應該是選民將自己的政治權利暫時讓渡給自己中意的人選，成為政治代言人的候選人作為人大代表聽取和綜合該選區選民的政治意愿后，在人代會上發表意見、提交議案、監督行政權力、維護憲法和民權，并作出符合選民利益的決策和投票。

廣大現代農民中間不乏各類優秀人才，他們深入了解我國的國情，能代表普通群眾的意愿，并以此為基點來考慮國家的前途。

農民當選人大代表，此舉考慮了農民這一個龐大的群體，他們將在立法機關代言他們的利益訴求，是一個進步信號。這個舉動是值得肯定的。但是如果要求一定是“工作在一線的農民”就值得商榷了。

人大代表其實就是一個群體在國家立法機關的利益代表和申訴人，并不一定就是這個群體里的人，就像我們打官司，如果自己有足夠的法律知識，可以拿起法律武器自己上法庭，如果你認為自身的法律知識不如對方，你可以聘請律師，在法庭上全權代表你的利益。人大代表也是同樣的道理。

魯迅先生說，“從噴泉里出來的都是水，從血管里出來的都是血”，一個人如果能夠代表農民或者農民工的利益，即使是企業家、高級知識分子，擁有了代言農民或農民工的鋒利武器，成為農民工的政治利益等方方面面利益的代言人和申訴人;相反，一個農民或者農民工當選成為人大代表卻不能很好的代言這個群體的利益訴求，也是沒有意義的。

農村人大代表處在人民代表大會金字塔的最基層，與廣大農民群眾朝夕相處，魚水相融。但是當前農村人大代表作用的發揮卻難遂人愿。故農村人大代表，需要給予更多的關注。

——農村人大代表的履職現狀與選民期待有較大差距。一些農村人大代表意識淡薄，將自己等同于一般群眾。農村人大代表來源于群眾，根植于群眾，原本就是人民群眾中的一分子，這本無可厚非，也為他們聽取群眾意見，反映群眾呼聲提供了便利條件。人大代表畢竟不是一般群眾，相對于一般群眾而言多了一份人大代表的責任。但不少農村人大代表卻缺乏這種責任意識:一是在思想上光榮感超過責任感。在現今“組織推薦、群眾選舉”的選舉模式下，一些人當選人大代表更多的感覺是一種榮譽，一種稱號，一種獎賞，對人大代表所應有的責任和義務卻不甚了解，更談不上認真去履行;二是提出的議案建議數量少、質量差。一些農村人大代表一屆下來，一件議案都未提，一條建議都未寫，參加人代會審議時，不知說什么，不知怎么說，充當“啞巴”代表;三是聯系選民不經常。農村人大代表或耕作于農田，或耕耘于果園，或忙碌于自己的企業、生產，忙忙碌碌，疲憊不堪，難以抽出時間聯系選民;四是履行代表職責時顧慮重重。農村人大代表生活在社會底層，見不多，識不廣，對政策、法律知識了解少，怕說多了、說錯了、說重了，領導有意見，鄰里不高興，不敢大膽履行代表職權。

故此，對農村人大代表的學習培訓和履職指導顯得尤為必要和緊迫。

走中國特色社會主義政治發展道路，發展社會主義民主政治，必須堅持和完善人民代表大會制度，必須充分發揮人大代表的作用。我們要給農村人大代表更多的關注，采取有效措施，促使農村人大代表更好地履行代表職責，發揮其應有的作用?！?/p>

編輯:靳偉華jinweihua1014@sohu.com