海外耕地保護的社會化扶持對策及其啟示

摘要 由于耕地為公眾提供了大量的、具有強烈外部性的非生產性功能，很多國家都把耕地保護作為一個公共目標，并通過社會化扶持手段來得到實施。中國作為一個人多地少，人均耕地占有量低的國家，耕地保護任務更加突出，雖然“切實保護耕地”成為我國的一個基本國策。提出要執行“世界上最嚴格的耕地保護”，并制定了耕地總量動態平衡、土地用途管制等一系列耕地保護政策，但耕地保護整體效果卻不容樂觀，其中一個原因就是沒有形成全社會共同保護耕地的氛圍。本文對當今世界耕地保護社會化扶持的政策依據及實踐手段進行綜合與分析，并結合我國耕地保護的形勢，提出了我國耕地保護社會化扶持的一系列對策措施，包括加快耕地產權制度建設，明確耕地保護的責任主體；重視耕地的非生產功能，提高全社會的耕地保護意識；采用綜合優惠措施，激勵農戶的耕地保護行為；完善城鎮發展規劃，嚴格控制城鎮對耕地的侵占；延長農產品產業鏈，增加農業產業的經濟收入。

關鍵詞 耕地保護；社會責任；社會行為；啟示

中圖分類號X24 文獻標識碼 A 文章編號1002-2104(2009)03-0070-05

保護耕地已成為當今世界實現可持續發展戰略目標的一個共同關注熱點?？v觀世界各國耕地保護的驅動因素，可以歸納為四個方面：一是食物安全，這是人類社會提出耕地保護最初始的因素，民以食為天，食物是人類生存發展最根本的保障，而耕地稀缺性使耕地成為人們必須十分珍惜的自然資源。二是耕地為社會提供的公共自然福利功能。除了生產農產品外，耕地還為人類提供各種各樣的非生產性功能，如農田耕作傳統文化、開放空間、農村獨特景觀、生物棲息、空氣與地下水的凈化，這些功能具有強烈的外部性，為社會公眾共同享受，且不能通過市場規律得以調節，所以有人也稱為耕地的非市場產出或非生產性功能，人們對這種公共自然福利需求會隨著社會經濟的發展和生活水平的提高，特別是人們受教育程度和信息技術的發展而迅速增強。三是防止城鎮的無序擴張，特別是進入上世紀中期，城鎮擁擠的生活讓大批城市居民搬往農村，開始出現“城市郊區化”現象，城鎮建設向四周農村迅速擴張，大量耕地成為城鎮擴張的對象，為此，人們提出通過限制耕地的非農化來控制城鎮的擴張。四是生態環境倫理的需求，這是近年來，隨著生態倫理思想的興起，而在學術界提出的一個耕地保護的理由。耕地環境是一個特定的生態系統，是整個自然生態的重要組成部分，也是很多生物種群棲息的場所，保護耕地應是生態倫理的重要內容。

不同國家的人口、耕地資源、經濟發展水平等基本條件不同，各國耕地保護的根本驅動力有所不同，表現在耕地保護目標上也有所差異，這在一定程度上反映出耕地功能需求與社會經濟發展之間的關系：在人多地少的發展中國家，確保糧食安全是耕地保護的首要任務，因此，保護耕地持續的生產能力，是這些國家保護耕地要達到的第一目標，不僅要求保持相應數量的耕地，還在耕地質量上(即生產能力上)提出了相應的要求。而在大多數發達國家，由于人口基本保持恒定，人們并不擔心糧食的供應問題，公眾對耕地的保護并不是追求耕地的高產出，而是耕地能持續地為社會提供公共的自然福利。如在美國，對于耕地并不要求一定要進行耕作，只要保持耕地狀態就行，允許荒蕪，并強調把耕地保護融入整個農村整體景觀之中，希望農田、牧場、果園和森林共同組成的一個自然風景，而對于耕地的生產能力，則更多的是耕地使用者應關注的問題。

我國是一個人多地少，人均耕地占有量低的國家，不僅面臨著因生活水平提高對耕地非生產功能需求的快速增長，更必須面對因人口增加而增長的食物需求。我國耕地保護任務更加突出，為此，“切實保護耕地”成為我國的一個基本國策，黨中央、國務院也多次強調要實行“世界上最嚴格的耕地保護”，先后實施了耕地總量動態平衡、土地用途管制等耕地保護政策，近年來也采取了提高糧食收購價格、農業生產直補等利于增強農戶耕地保護動力的激勵措施，獲得一定的成效，但耕地保護整體效果卻不容樂觀，“十五”期間全國耕地凈減少638萬hm²，全國人均耕地降為0.933hm²。及時調整和完善我國耕地保護思路，已成為一個迫切需要解決的課題，其中總結世界各地耕地保護的實踐經驗，是一個重要的內容。本文側重從耕地保護直接關聯的有關社會化機制，總結歸納海外相關耕地保護社會化扶持策略，以期為我國耕地保護提供借鑒。

1 耕地保護社會化扶持的依據

耕地保護是一個公眾目標已得到世界各地的普遍認可，其主要原因就是耕地為公眾提供了大量的非生產性功能，這些功能具有強烈的外部性，無法通過市場進行調節，也不會因人消費而消耗，屬于社會公共產品。既然是公共產品，就需要通過政府的行為來對耕地保護實施社會化的扶持。

由于耕地的生產活動被認為是一種經濟產業，屬于市場經濟調節范疇。在國際貿易中，耕地的多功能性也得到廣泛的認可。在各種國際貿易協議中，一個普遍的政策改革原則就是要把政府對農田收入的資助與農民的生產決策相區分。直接對某些農產品進行財政補貼，會影響貿易的公平。強調耕地的多功能性，意味著對耕地的扶持不是針對耕地生產，而是提高耕地非生產功能的公眾服務，與貿易公平無關。在WTO中，對于農業環境政策的限制幾乎沒有。對于有利于公眾健康安全和保持動植物種群、旨在提高耕地生態環境景觀功效的國家政策措施不在限制的范圍之內，只要不超過農戶用于環境景觀功效的成本，對農戶的資助是允許。因此，人們在討論對耕地保護的社會扶持時，一般集中在耕地的非生產性功能，并主要取決于兩方面：一是耕地提供非生產功能的價值，二是耕地產權人所擁有的產權權限。

由于不同的經濟社會發展階段，人們對耕地非生產性功能的需求不一樣，耕地所表現出的非生產性功能價值也就不一樣，即使在同一個國家，表現也不同，如大量研究表明：美國東北部、湖泊和太平洋等人口稠密地區，人們對非生產性功效需求明顯要高于其它地區。耕地非生產性功能價值在地區之間之所以差別很大，是因為其高低受多個因素的影響：一是區域耕地的稀缺程度。耕地越少，價格則越高，如城鎮建設地區的耕地非生產性功能價格明顯高于廣大農村區域；二是區域人口及其組成。一般人口越多，需求越多，經濟收入和受高等教育人口比例越大，耕地的非生產性功能價格越高；三是區域的整體社會經濟發展水平。經濟發展水平越高，人們對生態環境質量要求越高，耕地反映出的非生產性功能價格也就越高；四是區域內地形地貌。平原、丘陵和山區的耕地所提供景觀存在差別，且影響著人口的分布；五是區域內現有的公園、森林、果園的數量和分布情況。但是，公園不能替代農田：公園能為人們提供各種戶外休閑活動，但卻不能提供諸如耕作傳統文化、農村景觀等功效。

通過對人們愿意為耕地的非生產性功能支付的價格調查是國際上衡量各地耕地非生產性功效價格的一種常用辦法：如Drake通過研究發現收入相對較低的諾曼底人愿意為享受農村自然景觀支付每年200法郎(FF)，瑞典人為了耕地的清潔功能愿意支付每年每人約78埃居(ECU)；Krieger 1999對美國伊利諾斯州北部的三個縣的調查發現人們支付PDR的價格與城鎮化用地的壓密切相關，超過一半的調查對象愿意在五年內每年支付100美元。約為當時現價429美元，甚至有些調查者愿意在五年內每年支付高達2000美元。另一種估算辦法是通過計算提供這些耕地的非生產功效的所需要支出的成本。Whitby等假設這些非生產性功效與具體農產品產出無關，估計了產生這些非生產性功效的成本。

耕地的產權界定是制定政策的一個重要前提，耕地所用者或使用者擁有的產權多少決定了他們有多少義務和責任為社會提供非生產性功能，進而決定了社會應該給予他們的扶持力度。如在英國、美國，農戶的耕地保護行為可以得到社會的補償，而在丹麥、瑞典和以色列，耕地的產權制度規定農戶有義務為公眾提供相應的非生產功效，并有責任避免出現諸如水污染負的非生產功效。

需要強調的是，社會實踐表明，耕地保護是一個省錢的財政政策和有效的發展策略：在實際中用于城鎮區域建設的財政投入要遠遠大于用于農田保護的公共投入，這些投入既促進了地方經濟的多樣化，又減緩了與相鄰非農產業的沖突。

2 耕地保護社會化扶持的對策

各國針對各自的國情，包括文化、歷史、資源條件和法制特征，實施了不同特色的耕地保護制度，如在德國，地方的綜合發展規劃中，明確要求劃定不能開發的耕地保護區和編制有關土壤保持、耕地整理等內容的農業專項規劃。在以色列，對耕地的開發，必須得到國家農業土地保護委員會(CAPL)的批準，CAPL曾在1968年，把所有的耕地，不論質量好壞和區位的遠近，都圈定為永久性的農業區。日本把80％的可耕地劃定為禁止非農化的農業區域，加拿大各省也制定了一系列的禁止開發的耕地保護政策，Bc、魁北克、紐芬蘭三省直接制定了嚴格耕地保護政策，而其它省則通過制定城鎮理性增長控制政策來保護耕地。在英國，所有開發項目要提交中央政府審核。在美國，建立了聯邦、州和地方政府及各種私人團體各種層次的耕地保護體系，在聯邦層面上，有《1981年耕地保護條例》、《1990年為了未來的耕作條例》、《1996年耕地保護》，對州及地方的耕地保護提供支持；在州政府層面，所有州都頒布了有關耕地的法律，其中49個州提出了有關耕地保護減免稅費的政策；而在地方政府層面上，包括耕地的直接購買、編制綜合發展規劃、農業用途管制、農地發展權購買、保護區劃定等種種措施。耕地的交易一般會受到相應的限制，如在丹麥，耕地購買者必須證明自己有能力耕種，且許諾在一定時期內以耕地為生；在德國，任何耕地交易需要得到政府的批準；而在法國，耕地交易是否有利于耕地的規?；a是一個必須考慮的重要因素。

雖然各國的耕地保護具體措施各不相同，但歸納起來，主要有以下三種：

2.1稅費優惠政策

耕地保護的激勵政策替代對農產品直接價格補貼已是一種國際發展趨勢。為了保證耕地生產的經濟效益，激勵農戶耕種，國際上目前普遍的做法不外乎兩條途徑：一是通過減免各種稅費，二是對一些基礎設施建設進行公共投資，從而降低農業生產的成本。如在美國，大多數的地方服務，如小孩教育、消防、治安，都是源于不動產稅，土地所有者被認為是最可靠和最有能力的納稅人，但對于耕地稅收，在美國全部的50個州和加拿大各省都出臺了相關的優惠政策，在BC省，幾乎所有農產品銷售都免去消費稅。美國的一些州在實行依據家庭收入高低征收不同稅率的房地產稅的同時，也把耕地使用稅排除在外。為了避免農戶出售耕地給別人進行開發，有些州還制定了相關條例收回已減免的稅費。

一些地方也通過征收高額的資產稅或土地開發交易稅，來抑制人們的開發，并獲得更多的用于道路等基礎設施建設的公共服務資金，如加拿大有很高的資產稅，但對于農戶之間耕地的交易卻較低(保持農用)。在澳大利亞、英國、瑞典、德國和荷蘭，耕地免除一切財產稅，在英國連涉農建設也是免稅的。

2.2城鎮增長控制政策

針對城鎮擴張是當前導致耕地減少的最主要途徑，不少國家通過控制城鎮的發展規模來保護耕地。很多到過英國的人都對他們城鎮周圍的綠色景觀留下深刻印象，這就是《城鄉規劃法》的作用。在美國，人們堅信城鎮增長控制和耕地保護就像一個硬幣的兩個面，沒有科學的城鎮增長和控制就不可能保護耕地。

城鎮理性增長，不是直接限制耕地的非農開發，通常是規劃好城鎮一定期間內允許開發建設的邊界，邊界之外的耕地不允許建設，并通過制定基礎設施規劃，來引導城鎮的發展，對于不屬于城鎮開發范圍的區域，政府不進行道路、管網基調設施的建設投資，從而阻止人們的耕地非農化行為，但這種辦法普遍受到邊界外農戶反對：邊界外的農戶認為他們的土地價值因政府的限制開發而下降。

2.3耕地發展權的購買

耕地發展權購買(PDR)是把耕地的非農化發展權從耕地“產權束”中分離出來，作為一個永久性的權限，隨地而走，通過政府的購買，從而控制耕地的非農化。

PDR的一個基本前提是農戶對耕地擁有非常完整的產權，特別是具有市場的交易權限，任何有損于權限的行為都要得到補償，公眾享受到的耕地非生產性功能是源于農戶，且政府能代表著所有非耕地所有者的公眾購買，政府擁有優先購買權，但農戶不具備隨意的出售權。PDR并不是完全限制非農建設，允許農戶的生活建設，來鼓勵農戶積極投入生產。當然，當土地已無法再進行耕作時，允許農戶購回發展權，但條件規定得非常嚴格，如在麻薩諸塞州，必須通過雙方州立法機構的認定。

PDR是自愿的行為，由于能得到相應的經濟補償，受到廣大農戶的支持，但購買價格的評估和資金籌集是兩大問題。發展權價格與耕地的耕作價格和開發后的價格是不同的。有人提出評估價格的兩種方法：一種是市場比較法，與城鎮土地估價中的市場比較法原理一樣，根據附近相似的非保護區的耕地出售市場價格，進行個別因素修正來確定；第二種方法是“前后比較法”，即先后評估劃定保護區，制定用途限制前后、按最佳用途的市場價格，二者的差價就是補償價格。

為了彌補PDR資金籌集難的問題，有人提出發展權轉移(TDR)：即對成片農地的用途管制，但對區域內所有農戶都給予放棄非農發展權的補償機會，當這些土地出售給開發商時，開發商必須支付相應的發展權價格。由于是成片保護，政府會通過項目實施的形式，來加強基礎設施建設的投入，以此作為對農戶的補償。

3 對我國耕地保護的啟示

3.1加快耕地產權制度建設，明確耕地保護的責任主體

明晰的產權制度、嚴格的權限界定，是耕地保護政策制定的核心。世界各地的耕地保護政策之所以各不相同，一個重要的因素就是建立在不同的耕地產權基礎理論之上的。農村土地產權制度一直是我國農地管理中的一個瓶頸。權力與義務是相對應的，農戶、村集體、各級政府在耕地的眾多產權束中所占地位，決定了農戶個體和社會的耕地保護責任，如農戶對耕地擁有的權限，決定了為公眾提供非生產功效的義務，從而決定了社會公眾對耕地保護應給予的扶持力度。我國耕地實行的集體所有制，在這種土地所有制下，國家、集體與農戶個體之間的權力與義務如何劃定，必須加以研究明確。

3.2重視耕地的非生產功能，提高全社會的耕地保護意識

耕地不只是給生產者帶來經濟收益，更重要的是為全社會的穩定及生態環境帶來了巨大的效益，在清凈空氣、涵養水源、保護土壤、維護生物多樣性、優美景觀等方面表現出強烈的外部性。國際經驗表明，人們對耕地非生產功能的需求是隨著生活水平的提高而快速提高，我國人民生活在整體上已進入小康水平，公眾對耕地的非生產性功效需求正在不斷增強，這為我國提高全社會的耕地保護意識提供了一個很好的社會環境。因此，必須加強耕地的非生產性功能的宣傳，重視對耕地非生產性功效的研究，比如耕地的公眾價值到底是多少；在現實生活中人們愿為這種公眾服務支付多少；政策又會如何影響這些公眾服務功能的變化和成本；對耕地保護者減免的稅費其實需要其它納稅人補充，這些納稅人是否獲得了他們所付出的服務。

3.3采用綜合優惠措施，激勵農戶的耕地保護行為

農戶作為耕地的直接使用者，在耕地保護中扮演著重要的角色，尤其在耕地質量的保護上，農戶是關鍵因素：耕地質量保護的實質是保護耕地的生產能力，而耕地生產能力與土壤培肥、農田基礎設施、耕作制度選擇、污染防護(治)等行為密切相關，這些都離不開農戶的直接參與。因此，從這一角度看，任何缺乏或忽視農戶主動行為的耕地保護機制，注定是一個殘缺、低效的機制。從國際經驗看，農戶耕地利用與保護的行為受多種因素的影響，有經濟效益的因素，也有價值取向、區域經濟發展提供非農就業機會、政策法律約束力與激勵效益等等因素，對農戶耕地保護積極性的提高，不是一個簡單的經濟補償問題，而應是一個從稅費、公共設施建設、公眾服務項目、社會保障等多方面綜合的優惠措施。因此，國家應進一步加大對“三農”扶持力度，除了確保農業生產的經濟效益外，還要從農田水利設施建設、農村社會福利完善等方面對農戶的耕地保護行為進行補償，從而提高農戶耕地生產的積極性。

3.4完善城鎮發展規劃，嚴格控制城鎮對耕地的侵占

和世界其它國家一樣，城鎮(含工業園區)建設是我國耕地保護最大的威脅，不少國家的耕地保護就是從嚴格城鎮發展規劃，防止城鎮四處擴張來保護耕地的。但在我國，城鎮發展與耕地保護的矛盾并沒有得到應有的重視，貪大求洋的城鎮發展規劃思想很普遍，盲目追求城鎮的發展規模，已經造成了城鎮土地利用效益低下、大量建設用地閑置的現實局面，因此，必須完善我國城鎮發展規劃，使之服從于區域土地利用總體規劃，嚴格控制城鎮對耕地的侵占。

3.5延長農產品產業鏈，增加農業產業的經濟收入

耕地生產經濟效益低下，一直是我國基層地方政府和農戶耕地保護積極性不高的主要原因。面對這同樣的一個問題，發達國家除了在稅費、基礎設施建設方面給予優惠，以減少生產成本外，還積極引導農戶從事與農產品相關的非傳統農業產業，通過延長農產品的產業鏈，來擴展農戶的經濟收入。如在美國俄亥俄州，早在1992年就有超過40％的農民200天以上是從事非耕作經濟活動，51％的農民已不把農業作為他們的首要職業，農民跳出耕地的束縛，通過其他途徑增加經濟收入，因此，我國應重視對延長農產品產業鏈的研究，制定出相應的優惠政策，鼓勵農戶發展相關的非傳統農業產業。

(編輯：田 紅)