環境公益訴訟的性質和種類

摘要 公益訴訟中的公益依主體構成不同分為多人公益和集體公益兩種。前者是多個人分屬的利益。之所以稱為公益。是因為它是多個人的利益。后者是一種整體利益，是多數人組成的集體的不可分割的整體利益。多人利益意義的環境公益訴訟實際上是侵權訴訟，這種訴訟的理論基礎是私人權利。可以把它叫做環境公益訴訟。集體利益環境公益訴訟是為人類環境利益的訴訟，其理論基礎是國家利益或人類共同體利益。可以把它叫做環境訴訟。環境公益訴訟和環境訴訟各有自己的理論基礎。環境公益訴訟本質上是私益訴訟，其理論依據是公民權利；環境訴訟是真正的公益訴訟，這種訴訟的理論基礎是人類利益理論、國家利益理論。

關鍵詞 公益；公益訴訟；環境公益訴訟

中圖分類號DF46；X197 文獻標識碼 A 文章編號1002-2104(2009)03-0054-06

我國學界對環境公益訴訟的討論不能說不熱烈，近年來出版了一批有分量的著作，在一些法學類和綜合類的學術報刊發表論文的數量也十分可觀。然而，在這些著作中存在的一些矛盾卻沒有因為討論的熱烈而得到解決。比如，在原告的選擇上，有的人主張可以是“任何人”，有的人建議把檢察機關和環境團體設為原告，還有的人認為國家行政機關也可以充當環境公益訴訟的原告。對原告資格，有的人主張以與訴訟有利益關聯為條件，而有的人則認為這個條件限制是多余的。這種不同不是源于學者各持己見。有的學者雖然沒有就原告身分和原告資格作上述的選擇，但在對這些問題的表達上卻存在著不確定性，即因上下文的需要而有所改變。在制度比較上，也可以發現這類矛盾。比如，人們發現，在美國聯邦法律的公民訴訟條款中，原告不必一定是與訴訟有利益關聯的人，而在德國，有關法律卻要求起訴者一定是其權利受到影響的人。不排除這些矛盾，大家的討論就很難達成真正的共識，從而也就很難著手開展制度建設。本文想嘗試著破解這一矛盾。

1 兩類“公益”，兩種性質

公益訴訟，據張建偉先生考查，由來已久。他說：“公益訴訟是相對于私益訴訟而言的，早在羅馬法時期，其程式訴訟就有了公益訴訟和私益訴訟之分。在當時，公益訴訟是指私人對危害社會公共利益的行為提起的訴訟，除法律有特別規定外，凡市民均可提起；私益訴訟則是指私人基于個體利益提起的訴訟，僅特定的人才可提起。”從這一歷史考查可以看出，所謂公益訴訟是與私益訴訟對稱而言的一種訴訟形式，而這兩者區分的基本依據只有一個，那就是益，為私益的稱為私益訴訟，這是更加傳統，發生也更加普遍的一類訴訟；為公益的相應地稱公益訴訟。公益訴訟的這個來歷告訴我們，要想真正理解公益訴訟，必須先弄清楚公益，對公益的把握是破解與公益訴訟有關的難題的關鍵。

那么，什么是公益呢?從字面上來看，公是與私相對的，個人和可以在法律上擬制為人的單位，都可以叫做私，這種人的利益為私益，而與私相對的則為公，與私益相對的則為公益。國家、集體、社會、不特定的多數人應為公，與他們相聯系的利益應當屬于公益。除此之外，人類這個大家庭也應該為叫做公，人類大家庭的利益也應為公益。

這個理解籠統說來并不錯，但也只有籠統理解的時候才可以說不錯。如果不是籠統地理解，而是做精細一點的理解，上述說法就顯得不夠準確了。

公益從主體的構成來看可以分為兩類，一類是集體利益，(為行文方便以下簡稱集體公益)一類是多個人的利益。(以下簡稱多人公益)前者是一種整體利益，它之所以稱為公益，是因為它是多數人組成的集體的利益，是這個集體的不可分割的整體利益，是參與到這個整體中的人們的共享利益。這種公益的主體是一個個體，即享有某種利益的那個集體。它之所以叫做公，是相對于組成這個集體(也可以叫做共同體)的成員的私而言的。以1990年6月25日日本秋田地方法院判決的一樁案件為例。秋田一居民以秋田縣教育局連續召開六次座談會，費用支出巨大，造成政府資金流失為由提起訴訟，要求教育局返還多支付的費用。法院支持了該居民的訴訟主張。該案中的政府資金是國家利益，不屬于任何個人，無疑屬于公益。與這個公相對的是作為納稅人的“居民”，更寬泛些說是日本公民。多人公益是多個人的利益，這種利益分屬于多個人中的各個人。它之所以稱為公益，是因為它是多個人的利益。這里的公是“一人為私兩人為公”意義上個概念，是多的概念。這種公益的主體是多個人，不是一個單一的主體。例如，中國政法大學法學院博士研究生董彥斌起訴華星國際影城和國家廣電總局，稱前者提供的刪節版《色，戒》劇情結構不完整，侵犯了消費者的公平交易權和知情權；后者沒有建立完善的電影分級制，違反社會公共利益。此案是侵權訴訟，依原告所訴，被侵害的是包括他本人在內的廣大“消費者”。此案中的公益就是多個消費者的利益。集體公益和多人公益都存在“多”，獨立的多個人和構成集體的多個成員。但這兩種公益在利益與主體的聯系上卻有明顯的不同的。集體公益是不可在多個人之間分割的真正的共享利益。國家利益對于這個國家的公民來說是公益，這種利益不可以在公民之間分割，只能由公民們共享，就像海外華僑享受中國強大給他們帶來的榮耀那樣。如果分割了，這種公益就不存在了。蘇聯各加盟共和國分割了強大的蘇聯這份公益，蘇聯便不復存在，蘇聯對于各加盟共和國來說所具有的公益也就消滅了。作為多個人利益的公益是多個人的利益，是分屬于多個人中的個人的利益。它，準確地說是它們，本來就是多個主體的個人利益，它們只能由這個多數人中的個體來享有。如果把它們合并起來，不允許各個個體享有，那就是對這個人權利的侵犯，從而也就是對這種“公益”的侵犯。

這兩種公益的另外一個區別是更重大，也是更根本的。作為集體利益的公益是事實上的公益，而作為多個人利益的公益是“虛擬”的公益。所謂事實上的公益是說它在客觀上就是一個整體，不受人們的主觀意志的左右。不管你喜歡還是討厭，這種公共利益都客觀的存在著，國家強大，這個國家的公民無一例外地享受自豪、尊嚴；這個國家貧弱，這個國家的所有公民都無法逃脫屈辱。作為國家這個共同體的成員，不管是個人，還是區域，是不同民族還是不同信仰的人，他們之間的關系都是“一損俱損，一榮俱榮”，所損是共同的利益，所益也是共同的利益。所謂虛擬的公益是說這種利益的公共性是人為聚集起來的，是法律上或制度上的一種擬制。這種利益的客觀存在形式不是公共的，而是個別的。田中有田中的利益，阿信有阿信的利益，他們的利益是各自獨立存在的。這些利益原本都是私益。這些利益之成為公益首先是認識的結果。具體來說就是，人們發現了田中的利益、阿信的利益和其他個人的利益存在某種共性，比如都是企業雇員，都因為雇主吝嗇而沒有獲得失業保險，便把它們歸為“同類”。也就是說這種“公益”其實就是來自人們認識活動的這種“類處理”。這是一個“聚沙成塔”的過程，是在人們觀念中把散在的利益之“沙”聚成了一個所謂公共利益之“塔”。低收入者的利益、未成年人的利益、囚犯的利益、失業者的利益、為爭取與男人一樣六十歲退休的女人的利益、生態補償制度所關照的為維護生態而放棄資源開發機會的人們的利益、為爭取擺脫“窮得像教授似的”這種地位的教師們的利益，等等，都是這種聚攏起來的個體利益。當社會、國家確認作為人們認識結果的“類處理”產品的地位時，這種利益便獲得了制度的外殼，成為社會制度、法律制度中的公益。社會可以募集基金救濟低收入人群、失業者，國家可以增加撥款改善囚犯待遇，生態受益者和政府等可以建立生態補償基金給為保護生態做出貢獻的人們以必要的補償，等等。

集體公益和多人公益都可以被制度化。在制度化之后，兩者之間的區別便不容易被人們發現了。在以往的討論中之所以出現認識上的一些矛盾，就是因為這兩者的區別已經被制度形式掩蓋了。但實際上，只要做一個逆向的溯源思考，兩者的區別就會昭然若揭。集體公益，即使撤除制度維護，依然還是公益，是享受一定公益的人們所無法拒絕的公益，嚴格意義上的“揮之不去”；多人公益，一旦撤銷制度外殼，它們就會原形畢露，留下的是不折不扣的個人利益。

集體公益和多人公益被人們籠統地稱之為公益，但實際上它們是性質不同的兩種利益。在環境公益的視野里，這種區別更加明顯。前者本質上是私益，人們給它的“公”的判斷其實只是指示它的多，或者它代表多。如果拋開數量上的這個多，它就變成了純粹的私。韓祥訴金峰銅業有限公司林木果樹大氣污染損害賠償案，因為只有一個原告韓祥，韓祥請求保護的利益也只是他一個人的利益，所以，該案是普通的民事案件，也就是私益訴訟案件。如果該案是為受金峰銅業有限公司污染損害的四個鄉鎮的78 780人，104331畝耕地、4300畝國有林地、12000畝私有林地的所有者或使用權人以及其他不知多少的受害人的利益來訴訟，它就成了公益訴訟。日本的水俁病訴訟、痛痛病訴訟等，首先關心的都是可以落實到具體的受害人身上的利益，也就是私益。這種案件之所以被稱為公益訴訟案件，主要的依據就是這種利益涉及的人數多，有時候受害人的多少還具有不確定性。

2 環境訴訟與環境公益訴訟

同一語詞“公益”表達性質不同的兩種利益，這是公益訴訟討論中的許多混亂之所以發生的根源，也是影響人們順利開展環境公益訴訟思考和制度建設的主要障礙。在明確分辨了公益語詞所表達的兩種不同的利益之后，我們便可以輕裝前進，揭開環境公益訴訟討論中的迷霧，給環境公益訴訟一個更加清晰的描述了。

與公益語詞包含兩種公益相應，人們所使用的環境公益概念也包含兩類情況，一類是作為集體公益的公共的環境利益，一類是作為多人公益的多個人的環境權益。日本的水俁病訴訟是學者們公認的典型的公益訴訟，更準確的說法是公害訴訟。這一訴訟的典型特征是“患者”訴訟。更多的人參與訴訟和斗爭，其首要的目的是“爭取更多的救濟”和“賠償”。226—237這類案件中的公益是“多個人的利益”。如果用環境公益這一概念來表達，它就是“與環境有關的”“多個人的利益”。說它是公益，是因為這種利益的主體是多個人，不是只有一個人；說它是環境公益，是因為這種利益與環境有關，是以環境為媒介發生的或受損的。美國1997年發生的為保護海龜生存環境依據《瀕危物種法》提起的請求禁止聯邦緊急事態管理局在一海島修建居住設施的訴訟也是沒有爭議的公益訴訟。這一訴訟中的公益是瀕危物種的存在和繁衍。這是一種并不分屬于具體的個人或單位的純粹的公共利益。許多打著維護自然的權利的訴訟都是這種類型的公益訴訟。自然的權利的提法是站不住腳的，但這一理論卻從一個層面說明了真正的環境公益的特殊性。集體公益的特點并不在于重大，不在于涉及空間的廣闊、歷時的漫長、關系人的數量龐大，而在于它的公共性和不可分性。美國《瀕危物種法》規定任何人“有權代表自己”對涉嫌違反該法的和依據該法授權頒布的任何規章的行為，對包括美國聯邦政府及其他政府機構在內的任何人提起訴訟。這種訴訟追求的并不是依據該法授權可以起訴的個人的利益，也不是包括其利益在內的多個人的利益，而是不分屬于任何人的公共利益。在該法的規定中就是美國“國家及人民”的利益。

對學界探討的環境公益訴訟做這樣的分類是十分有益的，因為這樣的劃分可以幫助我們更好地建立爭議話題與普通知識之間的聯系，并由此使爭議結論成為普通知識。

在與訴訟有關的普通知識中，我們可以輕易發現與公益訴訟相關的一項知識，那就是侵權訴訟。而比侵權訴訟更具有普通性的知識是侵權或侵權行為。事實上，不管是在學者們的討論中，還是在訴訟的實踐中，所謂環境公益訴訟起初都是在侵權或侵權行為旗幟下展開的，或者是在與侵權行為相聯系的話語體系下展開的。王明遠先生的一段話可以用來說明這一情況。他說：“環境侵權救濟法律制度研究，需要結合民法和環境法的有關理論和知識，并綜合運用多種方法。由于環境法或公害法前身是私法——在大陸法系國家主要為民法中的侵權行為法和相鄰關系法，在英美法系國家主要為侵權法中的‘妨害法’(law of nuisance)，因此，在環境公害一度泛濫的發達國家，最先研究環境法或公害法的乃是民法或普通法學者，相應地，有關環境侵權救濟(或稱公害救濟)的理論、司法實踐和立法也較為成熟，尤其是日本，堪稱這方面的典型。”照王先生的考查，“最先研究環境法或公害法的乃是民法或普通法學者”，相應地最早“成熟”起來的環境侵權救濟理論和司法實踐也是在這些學者“研究”的環境中實現成熟的。而按照“環境法或公害法前身是私法”的判斷，與環境公益訴訟相關的理論研究和司法實踐不能不是在“私法”這個“前身”及與之相應的私法理論的指導下實施的。

環境侵權救濟、環境法、公害法等的研究和司法實踐受私法知識影響的歷史不僅影響了司法機關的活動，而且也影響了對與環境有關的訴訟的一般認識。多人利益意義上的環境公益訴訟，在日本的用語中為公害訴訟，就來自侵權和對侵權的救濟。冷羅生先生曾闡述了日本環境公害訴訟與民事法律之間的關系。他說：“在日本，對于公害的救濟，最主要的方式是通過民事訴訟來予以解決的。從公害的民事訴訟請求來看，不外乎以下兩種：一是基于違法行為的侵害而提起的損害賠償請求；二是阻止某一侵權行為繼續侵害或者某一有損環境的設施予以停止建設、施工的請求。前者是有關債權的訴訟，后者是關于物權的訴訟。”不管是損害賠償，還是排除妨害，都是民事利益，都受民法的保護；不管是債權，還是物權，都是民事權利。

在把環境公益訴訟與普通知識聯系起來思考之后，我們可以對多人利益意義的環境公益訴訟做出性質上的判斷，即它實際上就是侵權訴訟，即多人利益環境公益訴訟實質上就是侵權訴訟，而用我國學界的習慣表達法就是環境侵權訴訟。德國《環境責任法》確定的因果關系推定原則，日本公害訴訟中為認定加害企業過失而提出的預見可能說、回避可能說，英美法院在處理環境糾紛時接受的侵犯、過失、異常危險活動、妨害行為等訴因，日本水俁病訴訟中圍繞水俁病認定標準展開的爭議等等，無一不是以自然人或法人的個人利益為中心展開的，是不折不扣的侵權救濟訴訟，維權訴訟。

民法學普通知識幫助我們解決了對多人利益環境公益訴訟的定性問題，但對集體利益環境公益訴訟，這種普通知識卻顯得無能為力。這是因為在集體利益環境公益訴訟中個人不是利益的中心，個人權益也缺乏無可爭議的地位。前述美國法對環境公民訴訟不要求“起訴主體與可訴范圍之間是否存在”“利益關聯”，是因為訴訟所追求的利益并非存在于具體的個人之間的可分割的利益。美國海龜訴訟中不存在島民的特殊利益，更不存在提起訴訟的個別島民的特殊利益。這個海島上的居民對于這樁訴訟只有共同利益，沒有可分割的利益，而且這種共同利益是起訴者與被告、法官等參與該案的和沒有參與該案的人們的共同利益。這種訴訟不是因侵權發生的，也不以維權為目的，而是為了維護人類共同的環境利益。被認為是代表后代人訴訟的發生在菲律賓的森林出租案為什么舉起后代人權利的旗幟?那是因為在這種訴訟中找不到任何具體的人的權利，維權的理由難以成立。這類案例不足以證成“后代人的權利”。后代人權利論是一個學術虛構，它核心是永遠都無法證明的所謂后代人權利。它們說明這類訴訟中不存在具體人的權利，從而，侵權不是這類案件的起訴理由。自然的權利理論也是一種謬說，因為權利這個生于社會服務社會的人類專利無法變成自然的武裝，自然無法與人類分享權利大餐。但是，自然權利理論的提出確說明了一點，那就是，在環境保護領域，在環境被損害而不是人的利益被損害的場合，那屬于人類個體的權利已無用武之地。自然的權利不是權利論領地擴張的表現，而是說明權利走到了禁區。刑事訴訟中有對叛國罪的訴訟。在這種訴訟中起訴者可以慷慨陳詞，指控被告人的叛國行為，但公訴人卻不會使用侵權之類的理由，因為國家不管是對于普通的國民，還是對于公訴人、法官來說，都只是利益，不是權利。而且，被告人的犯罪行為侵犯的不是這些人的利益，而是可以給所有國民帶來利益的國家本身。總之，集體利益環境公益訴訟不是維權訴訟，而是為不可為起訴者分割的共同利益的訴訟，是為環境這種共同利益而為的訴訟，就像叛國罪訴訟是為不可為國民分割的國家這種共同利益而為的訴訟一樣。這是真正的公益訴訟，同時也是真正的環境訴訟。

在揭破了多人利益環境訴訟的侵權訴訟本質和集體利益環境訴訟的“為了人類的環境”這種本質特性之后，我們可以給這兩類“公益訴訟”選取更容易區分也更便于避免混亂的稱呼。前者叫環境公益訴訟。這符合已經形成的習慣，因為幾乎沒有人懷疑具有共性的多個人的利益是公益，具有共性的多個人的環境權益是公益；后者稱環境訴訟。環境訴訟當然也不是為了純粹“自然”的訴訟，就是自然權利說主張的那樣，而是為了人類環境利益的訴訟。

3 支持起訴的國家利益和私人權利理論

在關于環境公益訴訟的討論中最讓學者們棘手的莫過于原告資格及其理論根據問題，尤其是公民個人的原告資格及其理論根據問題。學者、法官提出了種種用來支持他們心目中的公益訴訟的理論，私人總檢察長理論、公共信托理論、私人實施法律理論、環境權論、行政機關代表公益說等等，不一而足。學者們能為環境公益訴訟建立這樣豐富的理論基礎只能說明還沒有真正給這類訴訟找到恰當的理論基礎。理由之一，上述所謂理論基礎之間是矛盾的，甚至是不相容的。比如，私人實施法律理論是一種國家理論，也就是說私人是以國家的身份有所作為，而環境權論是私人理論，是私人以私人的身份提起訴訟。再如，學界一般都認為，公益訴訟是為“與自己沒有直接利害關系”，針對“損害社會公共利益的行為”，以“國家機關及其工作人員”為訴訟“對象”而提起的訴訟。這種訴訟的主體主要是個人或社會團體。而行政機關代表公益說卻主張由國家行政機關為原告向行政相對人訴訟。

公益訴訟的理論基礎應該源于公益的特性，或者與公益相聯系，不會因代表公益的主體的不同而有所不同。在公益和公益代表之間的關系上，應該是公益決定主體，而不是主體決定公益。相同的道理，決定公益訴訟的理論依據的是公益，不是公益的代表者。因此，上述理論基礎上的矛盾無法用公益代表種類不同得到解釋。

那么，理論基礎之論中的矛盾是怎樣產生的呢?產生于環境訴訟和環境公益訴訟兩者之間的差異。兩者難以“共用”同一個理論基礎。環境訴訟和環境公益訴訟各有自己的理論基礎。環境公益訴訟本質上是私益訴訟，它的理論依據無需做曲折的尋訪，就是公民權利理論。財產權、人身權等公民權利以及這些權利在企業法人等擬制主體身上的映射，足以給環境公益訴訟提供充分的理論根據，就像這些權利可以為個體的公民提起的民事訴訟提供充分的法理依據那樣。德國《行政法院程序法》要求原告只有在其法律權利被侵害時才能提起訴訟的規定是針對行政訴訟的，但它也可以用來說明環境公益訴訟。只有自己的法律權利被侵犯者才具備起訴資格，而所有法律權利被侵犯的人必須先成為享有法律權利的人。日本名古屋新干線噪音訴訟實因新干線高分貝的噪音、振動導致沿線居民頭痛、自律神經失調等而發生的。在這樁案件中，公眾的利益是安寧，只要承認公民的人身權利，此訴便是正當的。日本熊本水俁病訴訟案的爭論焦點不是起訴資格問題，而是被告是否存在過失以及損失如何計算等，但訟辯雙方和司法機關共同接受的法理是水俁病患者的人身權利。

環境公益訴訟的基本理論依據是私人權利理論，依據這一理論，享有權利的公民在權利被侵害或有被侵害之虞時就可以提起訴訟。負有保護公民權利的專門職責的國家機關也可以行使起訴權，即以提起訴訟請求司法幫助的方式維護公民的權利。法國的訴訟理論認為，檢察機關負責刑事公訴，但是檢察機關是公共利益的代表，也有權提起民事公訴和介入民事訴訟。法國《民事訴訟法典》第十三編授權檢察機關可以以原告的主當事人身份提起涉及國家利益、社會利益和公民個人利益的案件，也可以以從當事人的身份在訴訟的任何階段介入與公眾利益密切相關的案件。檢察機關或其他國家機關“介入”或提起涉及公眾利益甚至公民個人利益的訴訟，是對公民私益訴訟的補充。根據德國《行政法院法》第35條的規定，在聯邦行政法院中設置的檢察官為維護公共利益，可以參與在聯邦行政法院中的任何訴訟。這種參與的目的是利用檢察機關的地位和力量維護公民利益，尤其是存在公共多數時的公民利益。這種制度設計和訴訟實踐的權利基礎也是公民的權利。

在關于環境公益訴訟的討論中，不少學者和官員都主張賦予檢察機關提起或參與環境公益訴訟的權力[16]。這種主張可從公民權利得到支持。

環境訴訟是真正的公益訴訟，其所追求的利益是人類環境利益，這種訴訟的理論基礎應當是一種人類利益理論。國家的存在及其對人類大家庭利益的影響作用，使人類理論被政治化為國家理論，或者國家利益理論。在刑事訴訟中，國家公訴機關存在及支持公訴的基本依據是國家利益。公訴機關代表國家，維護國家的利益。在作為美國環境公民訴訟理論依據的私人總檢察長理論、私人實施法律理論中，雖然起訴主體是公民，但這種理論卻是國家理論，而非私人理論。也就是說，依據私人總檢察長理論或私人實施法律理論提起環境訴訟的公民，實際上是擔當了國家機關的角色。

如前所述，在法國訴訟制度中，檢察機關可以提起以公民為權利主體的民事訴訟，可以在民事訴訟的任何階段介入尤其是與多個公民利益相關的普通民事訴訟。如果說這種“提起”和“介入”是用強大的檢察機關彌補公民個人或多人力量單薄的不足，以便更好地維護權利人的利益的話，那么，在環境訴訟中，我們面對的是這樣一種需要，即公共的利益沒有恰當的主張者，或者說在實踐中沒有積極的主張者。這個“空缺”需要彌補。在傳統的訴訟制度和訴訟理論中，公益，比如國家利益，是由國家專門機關負責維護的。現在，人們面對的是環境利益這種新型的公益遭受了或正在遭受侵害，而在現有的國家機關體系中很難找出一個合適機關去擔當這種利益的維護者，去為這種利益行使追訴權。造成這一困難的一個表征性的原因是，在環境行政管理權主動干預的領域之外侵害環境利益的往往是全國的或地方的某個國家機關，有時甚至就是一個地方的立法機關。難以給公益找到合適的代表機關的深層次原因是一定國家機關及其所代表的一定地方或行業(部門)的利益與環境利益這種真正的公益不一致。這些國家機關為了一定地方的或一定部門的利益寧愿犧牲那可以給全人類代來恩惠的環境利益。在這種情況下，環境利益的維護需要尋找仗義執言者，以彌補公共機關的不足。環境公民訴訟就是以公民私人補國家機關之不足。私人支持環境訴訟就是由私人行使原本應由國家機關行使維護公共利益的起訴權力。

在我國，從設計人們倡議的環境訴訟的角度出發，作為法定的法律監督機關的人民檢察機關可以擔當環境訴訟的起訴主體。檢察機關是國家利益的代表者，也是國家管轄范圍內人類環境利益的合適的代表者。公民或者公民組成的團體也可以擔當環境訴訟起訴人，賦予公民環境訴訟起訴人主體資格的理論依據也是國家理論。公民可以以國家的名義對侵害環境公共利益的行為提起訴訟。我國不少學者在論述公民的環境訴訟起訴資格時都提到起訴公民的“國家名義”問題。葡萄牙憲法規定任何公民都有為維護公眾利益而單獨或集體提出請愿、要求或申訴的權利。該憲法許可“任何公民”做的正是國家有責任做的。