欠發達地區金融支持與新農村建設的思考

一、內蒙古金融服務支持新農村牧區建設面臨的困境

(一)金融服務體系出現空白區和金融“盲區”

利益的驅動使金融機構以獲取利潤為目的。在國有銀行實施的“抓大促重”和追求“效益最大化”的戰略定位下，內蒙古除了少數發展地區，其他大部分旗縣只有農業銀行一個國有商業銀行機構。農行的農村營業網點也呈逐年減少態勢。上世紀90年代中后期，國有商業銀行在欠發達地區和農村地區大量撤并機構。從1995年10月至2005年10月間，內蒙古全區4家國有商業銀行營業網點減少了2972個，減幅達61.58％：一些旗縣成了金融服務盲區，興安盟科有中旗從1999年以來，全旗范圍撤并22個國有商業銀行網點，現全旗基層16個蘇木鎮沒有一家銀行網點，6個蘇木鎮沒有金融機構。包頭市固陽縣于2001-2002年間撤銷農業銀行營業網點，由以前12個減少到5個。

農村信用社分支機構幾乎遍及內蒙古自治區所有的鄉鎮甚至嘎查村，是農村正規金融機構中唯一與農業農戶具有直接業務往來的金融機構，是農村正規金融機構中向農村牧業經濟提供金融服務的核心力量。但是，近幾年農信社市場定位也悄悄發生變化，開始向城市和大客戶傾斜，讓本來就十分脆弱的農村金融更是雪上加霜，金融網點的人員撤并使農村金融市場缺乏競爭力和服務空白區，農民和農業企業貸款難的問題更加凸顯。

(二)資金需求與供給矛盾比較突出

由于農村經營業主要不斷發展壯大，并且要不斷拓寬業務領域，經營資金不足便成為其發展壯大的主要障礙，于是農村經營業主貸款需求浮出水面。而多數農村信用社受信貸制度的制約，貸款品種單一(主要是針對傳統農業的農戶短期貸款、農戶聯保貸款、農戶小額信用貸款等品種)，貸款額度較小，貸款期限過短，貸款利率過高。很難滿足農村經營業主的信貸資金需求。而農村信用社貸款結構不合理，主要表現為生產性貸款較多，生活性消費貸款較少：短期流動資金貸款較多。中長期貸款較少；小額貸款較多，大額貸款較少。在小額農貸快速增長的同時，農村經營業主等大額貸款增幅不大，這與農村產業結構調整后農村經營業主貸款需求量大幅增長的市場需求不同步，反映出農村經營業主貸款存在嚴重的貸款難問題。

(三)新型農村金融機構不斷成立。但服務能力有限

2006年10月內蒙古融豐小額貸款有限公司成立，注冊資本1億元人民幣，是內蒙古首家小額貸款試點公司，也是目前全國規模最大的小額貸款試點公司。此外，內蒙古西蒙小額貸款有限責任公司、內蒙古金鑫小額貸款公司、烏蘭浩特市融興小額貸款有限責任公司、內蒙古德鑫融小額貸款公司、內蒙古通融小額貸款有限公司、喀喇沁旗中吳小額貸款有限責任公司、內蒙古精儲小額貸款有限責任公司等多家貸款公司陸續成立。內蒙古首家村鎮銀行——固陽包商惠農村鎮銀行于2007年4月在固陽縣下濕壕鎮正式成立。注冊資本300萬元。之后，2008年10月，第二家村鎮銀行——達拉特國開村鎮銀行在達拉特旗樹林召鎮成立。2009年2月，全國首家外資村鎮銀行——和林格爾渣打村鎮銀行宣布開業。

這些金融機構的成立填補了我區農村牧區非銀行金融機構空白。在一定程度上緩解了農村牧區金融短缺狀況。但由于都是一些新成立的機構，其注冊資本較少、風險防范能力比較有限、潛在的風險也沒能全部顯現出來，其服務能力有限，無法從根本上解決金融短缺問題。

(四)政策性銀行功能萎縮

作為政策性銀行，中國農業發展銀行主要業務包括國家糧棉油肉等主要農副產品專項儲備貼息貸款：糧棉油肉等農副產品的收購、調銷、批發貸款；農業開發等業務中的政策性貸款和代理財政支農資金的撥付及監督作用，為農業和農村經濟發展服務。但經過一系列的業務范圍調整，農業發展銀行的信貸資金運用絕大部分集中于糧棉油流通領域，在2003年，糧油貸款余額、棉花貸款余額分別占農業發展銀行總貸款余額的83％、16％。農業發展銀行僅在農產品收購方面發揮著政策性金融組織的作用，其業務功能弱化為單一的“糧食銀行”，抑制了政策性支農作用的發揮。

二、內蒙古農村牧區金融短缺的根本原因

(一)金融機構改革未見成效

農村金融機構改革都是以農村信用社為改革的重點，但基本上都未取得預期的效果。2002年末，全國農村信用社資不抵債額達3300多億元，資本充足率為-8.45％，資本凈額1217億元，不良貸款5147億元，不良貸款占比36.93％。1994-2003年，全國農村信用社連續10年虧損，2002年當年虧損58億元，歷史虧損掛賬近1500億元。從總體上看，盡管自2004年起農村信用社開始贏利，但這主要得益于財政注資、中央銀行再貸款以及核銷壞賬等政策扶持，很難說是體制改革的貢獻。

(二)農村金融自身“造血”功能差，政府“輸血”速度緩慢

從改革開放以來中國農村金融的歷次改革看，一方面，政府一直想依靠正規金融，采取政策性的限制措施或外部性“輸血”辦法來解決農村資金外流、農民和農村中小企業貸款難的問題，以跟上快速增長的農村經濟發展步伐；但事與愿違，農村金融資源越來越匱乏，農民和農村企業仍普遍受到不同程度的信貸約束，農村金融體系中反而新增大量的呆賬、壞賬。另一方面，由于實行嚴格的金融管制，農民自己的金融組織——農民資金互助合作組織缺乏適宜的生成環境和生存空間，農村金融自身的“造血”功能一直處于受抑制的狀況，打壓多于引導，致使農民合作金融組織的發展始終處于步履艱難的摸索階段，走走停停，自生自滅。

(三)資金外流嚴重

內蒙古農村牧區資金外流現象日益嚴重，數量也不斷增加。以巴彥淖爾市為例，2008年4月末，巴彥淖爾市國有商業銀行上存資金39.53億元，占銀行存款的23％，較上年增長21％，其中，農業銀行上存資金31.41億元，較上年增長43％。全市郵政儲蓄存款余額20.81億元，貸款余額0.035億元，資金外流20.78億元。由于農村資金回流機制尚未建立，不能實現“水從哪里來，流到哪里去”的循環效應，加劇了農村地區的資金短缺狀況。

(四)農牧業保險業發展滯后，農村金融生態環境欠佳

由于農業保險“三高三低”(高風險、高費率、高賠付、低保額、低收費、低保障)的特征，多年來使得政府對農業保險的財政稅務優惠政策支持，保險公司僅憑收取低廉的保費，難以維持農業保險商業化經營，導致農業保險業務逐步萎縮。在赤峰市喀喇沁旗，農業平均每年受旱災、風雹等自然災害影響損失達1500萬元左右。保險部門自開展農業保險以來，截至2006年累計農業保費收入僅為76萬元，而農業保險理賠達到113萬元。自2005年以來，國家開始在有關省份進行農業保險試點和推廣工作，但是迄今為止沒有探索出十分成功和有效的農業保險模式，農業保險覆蓋率低的問題沒有得到有效解決。而農村金融機構主要以商業銀行為主，追求利潤、注重效益，而在欠發達地區，金融生態環境差影響了金融機構發放貸款的積極性，很多銀行“慎貸”或“懼貸”。

三、加強金融機構的支農支牧力度，推進欠發達地區新農村牧區建設

(一)注重增量改革的同時也要關注存量改革

2006年底，銀監會出臺相關政策。允許產業資本和民間資本到農村地區新設銀行，并提出要在農村增設村鎮銀行、貸款公司和農村資金互助社等三類金融機構。這標志著農村金融改革已從存量改革為主轉向增量改革，此次改革方案的設計者試圖從增量上尋求突破。在此基礎上也要對原有的金融機構進行改革，提高其服務能力，擴大其輻射范圍。如對農信社的改革應繼續堅持以合作制為基礎，引入股份制的運作方式。下一步要鞏固和發展改革成果，進一步完善法人治理結構和運行機制，以便有利于提高經營績效的激勵機制，并逐步向現代金融企業發展。

(二)加強政策扶持，提升農村金融支農信心

用農村金融來強農、惠農。必須從政策上對普惠金融給予扶持，如通過財政貼息、稅收優惠、風險分散等政策手段的推動，提升普惠農村金融機構支農的積極性。一是完善農業保險制度。擴大農業保險的覆蓋面，不斷推出番茄、蜜瓜等農民歡迎的險種。二是建立農村牧區金融機構財政貼息制度。對農村金融支持種養、加工戶貸款，特別是自然災害造成的信貸損失給予補貼。三是探索建立市縣兩級農業信用擔保公司，在稅收、資金上給予優惠，解除金融機構放貸的后顧之憂。

(三)改善農村金融生態環境，為農村金融創造良好的投資環境

首先，要加快“信用鄉鎮(蘇木)”、“信用村社(嘎查)”、“信用戶”創建工作，提高農牧民信用意識。要盡快建立包括覆蓋所有農牧戶和農村牧區實體經濟的征信體系，對不講誠信的貸款者要公開曝光，并實施經濟、法律、行政手段予以制裁：對信譽好、還貸積極的農牧戶在貸款額度、期限、利率上給予優惠，營造誠信光榮、失信可恥的信用文化氛圍。其次，要規范政府職能部門收費，防止亂收費現象的發生，切實降低貸款成本，減輕普惠農村金融經營壓力，進一步激活其支農積極性。

(四)建立有效的資金回流機制

以金融創新來阻止農村資金外流問題。由于農村需要的大多是小額信貸，所以要引導民間資本、外資，成立村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社等便民金融機構，擴大小額存單質押貸款范圍，增強對城鄉社區服務的功能。這些便民金融機構能夠克服信息和交易時間的不對稱性，通過消除借貸市場的不確定性，進而消除逆向選擇和道德風險，從而提供更加適合農村的信貸服務，實現更加合理的制度安排。

資金回流農村也需要產業支持。努力提高農業產業的穩定性和收益率，使農牧民把收入投入到生產領域。同時，加快農業和農村經濟結構戰略性調整，盡快形成一批適應市場、連接農商、農民受益的經濟體，達到規模經濟，避免“減退效應”。