財政轉移支付制度的問題及對策研究

1994年，我國實行了分稅制財政體制改革，作為改革的配套措施，中央從1995年開始實行了過渡期轉移支付辦法。實踐證明。財政轉移支付在促進經濟發展與社會進步中發揮了十分重要的作用，但同時也暴露出不少的問題。為了進一步貫徹落實科學發展觀，解決財政轉移支付中存在的突出問題，完善財政轉移支付制度，湖北省社會科學院財貿所課題組于2009年4月底到湖北省黃石市進行了專題調研。在摸清現狀、查找問題和總結經驗的基礎上，針對目前黃石市財政轉移支付中存在的問題，提出了完善財政轉移支付制度的對策建議。

一、黃石市財政轉移支付的現狀及特點

(一)中央及省近年來對黃石市的轉移支付情況

實行分稅制財政體制以后，中央宏觀調控能力進一步增強，對地方財政的轉移支付力度逐年加大。2004—2008年，中央、省對黃石市轉移支付總規模達到103.68億元，其中2004年轉移支付額為11.87億元，2008年轉移支付額為32.21億元，年均增幅達28.34％。轉移支付按照資金性質分類，分為財力性轉移支付和專項轉移支付。其中，財力性轉移支付包括體制性轉移支付(稅收返還、體制補助及結算補助等項目)和一般性轉移支付。2004—2008年中央、省對黃石市財力性轉移支付為81.73億元，年均增幅19.4％，其中體制性轉移支付34.89億元，一般性轉移支付46.84億元：中央、省對黃石市專項轉移支付為21.95億元，年均增幅74.1％。(見表1)

(二)近期黃石市對下轉移支付情況

2004年湖北實行省直管縣(市)財政體制以后，市級對下轉移支付的對象主要是城區和經濟技術開發區。根據湖北省財政廳和市委、市政府的相關要求，市財政逐步加大了對下轉移支付力度，出臺了一系列轉移支付制度，一是建立困難性轉移支付機制。對城區人均財力低于一定水平的地方，市級財政給予困難性轉移支付。二是建立激勵性轉移支付體制。對城區及開發區當年的財政收入進行考核，按照相應的轉移支付計算公式和系數計算應得的激勵性轉移支付。三是對城區及開發區的增值稅5％、營業稅20％，市財政不再集中財力，新增部分按體制留用。四是將原屬市級收入的城建稅和教育費附加與城區共享，對于新增財力市與區按比例分享，調動城區的積極性，促進城區建設和義務教育發展。2008年，黃石市財政對四城區及開發區的財政轉移支付補助為3.82億元，較2004年1.07億元增長357.8％，年均遞增37.5％。(見表2)

(三)黃石市轉移支付的特點

1、中央、省逐年加大了對黃石市的轉移支付規模。2008年達到了32.21億元，與2004年11.87億元相比增長了171％，年均增幅達28.3％。黃石市由于經濟和社會發展的需要，地方一般預算支出每年也在不斷增加，但是轉移支付占一般預算支出的比例一般都保持在60％左右，這表明轉移支付在對黃石市經濟發展和社會進步方面發揮著重要的作用。(見表3)

2、財力轉移支付比例不斷下降。財力性轉移支付是為彌補財政實力薄弱地區的財政缺口，均衡地區之間財力差距、實現地區之間基本公共服務能力均等化，由省財政安排給市縣的財政性補助資金，不規定具體用途，市(縣)可以根據實際情況自主合理安排使用，是最具公平性的轉移支付制度。中央、省對黃石市的財力性轉移支付占轉移支付總額的比例由2004年91％下降到2008年68％，下降了23個百分點(見圖1)。

3、專項轉移支付呈逐漸上升趨勢。專項撥款補助即專項轉移支付。是指中央及省政府為實現特定的宏觀經濟政策目標，委托市縣代理一些跨區域的公共事務而進行的一種補償資金，側重效率兼顧公平，是具有政策傾向性和宏觀意圖的轉移支付制度。專項轉移支付資金必須按照特定的用途使用，不得挪作他用。近年來，中央及省對黃石市的專項補助增長很快，專項轉移支付占轉移支付總額的比例由2004年的9％上升到32％，上升了23個百分點。(見圖2)

4、體制性轉移支付占財力性轉移支付及轉移支付總額的比重呈逐漸下降趨勢。中央、省對黃石市的體制性轉移支付主要由稅收返還、體制補助、結算補助三部分組成。2008年體制性轉移支付中稅收返還為5.77億元，體制補助為1.16億元，結算補助為0.80億元，占財力性轉移支付比例分別為26％、5％、4％。與2004年相比稅收返還下降最快，降幅達16個百分點，由此可見，體制性轉移支付的變化主要取決于稅收返還的變化。(見圖2、圖3)

二、黃石市財政轉移支付中面臨的問題

(一)轉移支付中的各種轉移支付所占比例不合適

從圖1、2可以看出，近幾年中央、省對黃石市的轉移支付存在財力性轉移支付增長慢、比重呈逐年下降趨勢，專項轉移支付增長快、比重呈逐步上升趨勢。2004年中央、省對黃石市轉移支付資金中財力性轉移支付占90.51％，專項轉移支付占9.4％；而2008年財力性轉移支付比重為67.83％，專項轉移支付比重為32.17％。在目前縣鄉財政較為困難的情況下，財力性轉移支付尚無法完全彌補縣鄉財政收支存在的硬缺口。

(二)轉移支付規模偏小

黃石市轉移支付資金支出需求規模很大，在養老、醫療、失業等社會保障方面的資金壓力相當大。特別是近年來，隨著經濟的轉型和企業改革改制的深入推進，黃石市呈現出產業結構失衡、社會保障資金缺口大，棚戶區改造任務艱巨、生態治理與環境保護負擔重等礦產資源日漸枯竭及企業改制遺留問題增多等困難局面，市財政面臨巨大的支出壓力和承受著巨額的債務風險。一是養老保險收不抵支現象日趨嚴重，離退休人員養老金缺口累計達3.6億元。二是企業改制遺留問題多。750家企業改制。負資產企業610家，無資產企業80家，改制企業職工安置費用缺口及財政相關債務達21.85億元。三是可用財力不足。2008年應列未列支出高達10億元，2009年受金融危機影響，財政困難將進一步加強，無法抽出資金來保證各項增支政策的貫徹落實和解決企業改制遺留問題。四是財政債務潛在風險增大。截至2008年底，市級財政債務余額為43.3億元，防范和化解財政風險任務十分艱巨。

(三)轉移支付體制不適應新形勢要求

現行轉移支付體制仍保留了原體制性轉移支付，不利于區域間差距的縮小，維持既得利益的體制性轉移支付，如兩稅返還與稅收收入的增長掛鉤，實際上起到了逆向調節作用，這種調節機制受制于經濟發展水平，經濟發達地區稅收增長較快，體制性轉移支付就多，而經濟欠發達地區的稅收增長較慢，所獲得的轉移性支付就越少，地區間橫向差距越拉越大。

(四)專項性轉移支付不規范

1994年實行的分稅制財政體制改革側重于財權調整和收入劃分，政府問事權和支出責任劃分基本沿襲改革前框架。隨著財政職能和支出重點的變化，各級政府事權增多、支出項目增多，事權與支出責任不清的矛盾凸現，而財政管理體制的完善工作沒有及時跟進，財政分配調控職能過多地壓在轉移支付上，造成政策性轉移支付和專項轉移支付項目增多，項目間不協調情況增多，轉移支付資金使用效率不高，難以體現對財政支出引導和調控。一是部分專項轉移支付設置不合理，項目交叉重復、管理部門眾多，偏離政策目標，不利于發揮專項轉移支付資金的整體效益。地方配套壓力大，中央、省下達的專項性轉移支付項目，很多都明確規定了地方配套資金，在加重地方財政負擔的同時肢解了地方自有財力。從一定程度上說，中央、省出臺的轉移支付政策不僅對地方財政支出壓力較大的局面不能緩解，反而影響了地方財政支出的方向和重點。

(五)地區發展中的顯性問題得不到解決

黃石是湖北省老工業基地，過去為湖北省及全國的發展做出了重大貢獻。改革開放以后，特別是上世紀90年代后期，由于經濟轉型及企業改制的影響，大部分國有企業處于停產、破產狀態，企業職工需要安置，企業改制后負資產需要財政彌補。近幾年財政通過各種方式對企業剝離辦社會問題，企業職工安置問題及改制企業負資產彌補等問題投入了大量資金，到目前為止，黃石市財政已經支出企業改革改制費用12.03億元，還存在各類費用缺口27.32億，元。其中改制企業職工安置費用及與財政相關債務21.85億元，企業離退休人員養老、醫療資金缺口達3.84億元，落實國家出臺的涉及企業財政政策資金缺口1.63億元，已嚴重影響到市級財政經濟的正常運行和社會穩定。而中央、省對黃石市這種老工業基地的轉移支付資金的支持力度太小，黃石的經濟轉型和產業結構升級舉步維艱。

三、完善財政轉移支付的對策建議

(一)逐步優化轉移支付結構

按照現行的結構分類方式，應進一步提高財力性轉移支付的比重，壓縮專項轉移支付比重，提高財力性轉移支付中一般性轉移支付的規模和比重，逐步壓減直至取消財力性轉移支付中體制性轉移支付的規模和比重。逐步壓縮專項轉移支付，將專項轉移支付中義務教育、公共衛生、社會保障及一般性扶貧等項目支付調整為財力性轉移支付。通過結構調整，提高轉移支付均等化力度，確保基本公共服務均等化目標的實現。

(二)整頓規范專項轉移支付

一是規范配套政策，對屬于中央及省級事權的項目，由中央、省全額負擔，對屬于上級與下級共同事權的項目，按照實際情況，確定具體的配套比例，盡量少出臺讓地方配套資金的政策項目。二是清理現有專項轉移支付，對情況已發生變化，名不副實和無法體現政策作用的專項轉移支付堅決予以清理。清理出的資金轉為對地方的一般性轉移支付，由地方統籌安排。三是整合重復交叉的專項轉移支付項目，加強部門之間的聯系溝通，統籌安排專項轉移支付資金，避免各自為政，從而提高資金效益。四是建立嚴格、有效的監督和績效評價制度，對專項轉移支付資金的使用情況跟蹤問效、全程監管，確保資金按照規定用途落實到位，發揮應有效益。

(三)適當調整現行財政管理體制

轉移支付制度是分稅制財政體制的重要配套措施，科學合理地完善財政轉移支付制度，應當與調整完善現行財政體制配套進行，在保證中央和省所需財力的情況下，妥善調整收入劃分和事權劃分，明確地方政府職責，適當增加地方政府提供公共服務能力。簡化財政體制形式，將體制性轉移支付中的體制補助、固定不變的結算補助及一般性轉移支付合并固定下來，擴大地方可支配財力規模。這樣，既可以調動地方積極性，又有利于上級財政調控轉移支付規模和結構，完善轉移支付制度。

(四)調整利益分配格局，加大對財力困難地區的轉移支付力度

針對一些資源枯竭型城市及稅收能力相對較弱的地區，在直接的財政補貼之外，建立一種潛在的補貼制度，比如投資性補貼。具體做法是進行較發達的城市與落后城市的橫向聯合，發達城市對落后城市的直接投資，帶動當地經濟的發展和增加稅收：同時，省級政府給予發達城市適當的獎勵，實行以獎代補的政策。另外，對于貧困地區的財政需求，給予適當的照顧，但是必須科學合理地測算其財政資金需求。