歐洲議會的腐敗與反腐敗

盡管在歐盟憲法性文件里斯本條約遲遲得不到通過的陰云之下，誕生于1979年的歐洲議會仍將在2D09年迎來30歲生日。這三十年，歐洲議會選舉走得跌跌撞撞。根據歐洲議會發布的民調，歐洲民眾的投票率呈直線下降狀態(見圖表)。如果說戰后歐洲大陸的局面是普遍的物質相對匱乏精神相對團結的話，現在的歐洲大陸所面對的局面則是普遍的物質相對豐富而精神相對分裂。

為什么參加歐洲議會選舉的人數在逐期下降呢?如果可以自由選舉自己的議員，針對歐盟關系每個歐洲人日常生活的公共政策發表自己的意見，進而影響歐盟的政策制定，不是一件關系自己切身利益的好事嗎?為什么歐洲民眾卻不領情，不愿意參與呢?

造成這個被很多觀察家稱為“民主赤字”的原因有很多，但其中很重要的一個恐怕是年年爆料卻年年難改的歐洲議會議員腐敗問題。我們就從歐洲議會的構建和監督機制等方面，簡單地談一談歐洲議會在反腐敗方面的挑戰和成果。

歐洲議會的建立宗旨和腐敗問題

細究起來可能有不少諷刺意味，當初構建歐洲議會的初衷之一，正是希望歐洲議會由民眾直接選舉的議員們，能切實有效地監督歐盟其他機構的運行，保證這些機構及其工作人員的廉潔高效。而議會對自己的要求，從議會官方會址的建制就可見一斑。仔細觀察位于法國東部城市斯特拉斯堡的歐洲議會會址，會發現整個議會大樓就像一艘巨輪，而在其全部以透明玻璃制作的外墻上，寫滿了各種語言的“歐洲議會”四個字。完全透明的玻璃外墻，象征著議會的“公開透明”；而各種語言的標語，則象征著歐洲議會將公正地代表議會各成員國的聲音。

但是歐洲議會這些年來的發展，卻讓當初附加在它身上的這些美好意愿成了空話。這些所謂代表“歐洲民眾的聲音”的議會議員們，幾乎從議會創立初期就開始不斷被爆出腐敗丑聞。

20世紀80年代，歐洲議會曾出現每年高達400萬比利時法郎(約合10萬美元)財政漏洞，而錢財漏向何方競無從查起。90年代，歐洲議會財政丑聞時有曝光，查處也是雷聲大雨點小。

1998年，著名的荷蘭人保羅·范·比特南在擔任歐洲委員會助理審計官期間，揭發了歐洲議會議員的腐敗行為，直接導致以歐盟主席雅克(曾任盧森堡首相)為首的整個委員會成員于1999年集體引咎辭職。根據比特南先生整理的材料，保守估計超過一半的議會議員存在違法亂紀行為。其中有為了騙取會議補貼的，在會議簽到簿上簽上大名就揚長而去；有為了騙取出差補貼的，謊稱周末出差，或者坐飛機經濟艙而報銷為公務艙；最嚴重的是所謂“議員助手腐敗”，一些議員為了騙取助手經費，申報自己的家人——妻子、孩子甚至祖父——為自己的助手。除此之外的種種開假發票報賬的行為更是數不勝數。

但是在比特南事件中，除了迫使委員會成員集體辭職外，似乎并沒有能夠推動更多的相關法律或政策的規制。在2003年6月，BBC監制的特別節目中還采訪了某位歐洲議員，他連續5年雇用他的妻子作為他的助手，而面對鏡頭該議員坦然地說：“我是雇傭了我的妻子，這里面的所有工作人員都知道，但是她是有能力的，我不覺得這有什么問題。”

雖然在中國的歷史故事中，也曾經有過“外舉不避仇，內舉不避親”的佳話，但是似乎也有“瓜田不納履，李下不整冠”的警示吧?如果有能力的話，為什么不愿意參加統一的考試應聘程序呢?類似的漏洞，竟然一直沒能填補。直到2008年年初，對于歐洲議會議員雇用家庭成員或者資助家族所有的企業的禁令還是遲遲頒布不下來。究其原因，每年僅憑這兩項“灰色收入”給每位議會成員帶來的“紅利”超過12萬英鎊。如此肥厚的一塊肥肉，議員們在基本沒有任何風險或成本的情況下就能吃到，哪里會再想累積起來每年給歐盟帶來1億英鎊左右的虧空損失呢?

歐洲議會里出現的腐敗，范圍之廣(保守估計有超過一半的議員染指)，程度之深(保守估計，不到8D0名議員每年腐敗金額超過1億英鎊)，讓人瞠目結舌。然而年年改革，卻總是雷聲大雨點小，1998年提出的問題直到2D08年還沒有解決，歐洲民眾似乎只能用腳投票，以不參與選舉做無聲的抗議了。

歐洲議會腐敗的制度根源

一定有人覺得很奇怪，歐洲各國不是一直宣稱自己“民主高度發達，政府高效廉潔”的嗎，為什么歐洲議會中同樣的歐洲人會出現這么多這么嚴重的腐敗問題呢?我們的印象并沒有錯，大部分歐盟成員國的國家政府都比較清廉，腐敗問題相對小得多。根據透明國際2008年的專業評估報告，大部分歐盟成員國的清廉指數在全球排名中都比較靠前。以10分為滿分計，比如歐盟的兩個核心國德國和法國，分別以7.8和7.3的清廉指數高居全球廉潔政府排名第16和第19名。其他相對小國，如丹麥和芬蘭，兩者同以9.4的高分傲居全球廉潔政府榜首。盧森堡和英國以8.4的高分同居第12。甚至部分新加入歐盟的國家，比如剛剛上任歐盟輪值主席國的捷克共和國，也以5.2的分數居于第41位，作為一個十幾年前剛通過革命健全民主制度的國家，這樣的成績已經是非常不錯的了。

但是同樣是歐洲，為什么在歐洲議會里就出現這么多腐敗問題呢?這個問題的主要根源在于歐洲議會的制度建設不完善。

如前文所說，歐洲議會相對于歐盟其他公共機構的成員構成方式(或國家任命或委員會投票等)，可以說得上是最民主的地方。因為至少每個議員都是直接由民眾“選”上來的。但是穩定成熟的民主機制，單靠選舉過程的民主是遠遠不夠的，還需要有一整套公開透明的監管機制作保證，否則再“民心所向”選上來的官，也很少能禁得住“糖衣炮彈”的誘惑而不渾水摸魚的。

所謂公開透明的監管機制，最基本的是所謂的“可責性”(liability)，也就是選舉人當選后做出的決策要向選民公開。因為只有這樣，選民才能將選舉人的決策和選舉人競選時的承諾作對比，兩者一致就算合格，兩者(如果沒有合理理由的情況下)不一致則可以在改選時將其換掉。否則假如候選人上臺之后，所有決策都是秘密進行，選民們怎么能確定當初支持的競選方針得到實施了呢?

除此之外，公開透明的監管機制還包括定期的換屆選舉。法國思想家貢斯當曾經指出：“真正的選舉從第二次開始”。原因是第一次選舉時，哪怕選舉過程很民主公開，仍然不能保證候選人被選上后嚴格根據自己競選時的承諾做事，換句話說就是選民對當選者缺乏實質的監督，當選人當選之后只要不違反民法刑法，就能相當自由地行事，即便他不兌現競選時的承諾，選民也別無他法只有大呼上當而已。但是如果有第二次選舉的話，候選人即便頭一次被選上了，仍要考慮下一次連任的問題，做事顯然不會過度偏離自己的競選承諾。第二次選舉相當于孫悟空金箍棒畫下的圈，任憑外面的妖魔使出怎樣的誘惑，當選人權衡之后，往往都會選擇留在圈內爭取連任。

但是現在的歐洲議會議員，對于歐洲人民來說就像“遠在天邊”的議員。這些議員候選人，一般民眾可能根本就不認識，也不清楚他們有過怎樣的資歷。更糟糕的是，歐洲議會的議員人數，從1986年的518名，增加到1992年的567名，到2004年達到732名，2007年更是增到785名。歐洲議員的總人數太多，要在歐盟議會如山一樣的文件中找到當初投票選舉的候選人的決策，實在不是一件容易的事情。想想看，在785名議員中辨別出當初選舉的議員對某個提案投了yes還是no?更何況，有些時候議員的表決結果是無法查詢的，因為他們的表決將以政黨團體為單位集體給出。這樣一來，在歐洲議會的渾水中，議員們作怎樣的表決，就很大程度上脫離了民眾的監督，哪怕是做出違背自己國家利益(但有利于自己利益或自己所屬黨團利益)的政治交易，也不會有任何競選風險。

而且，歐洲議會議員的位置是允許連選連任的?，F在的議員們大部分都能穩穩當當地連任，倒不是因為他們能力高做事好，而是因為選民根本無法監督他們的決策，也就鮮有動機換屆。沒有連任的壓力，議員們也就更加“無法無天”了。

歐洲議會的建制初衷，是希望其作為對其他機構(歐盟理事會和歐盟委員會)的一個制衡機構(checK)，能監督他們的運行正常，避免腐敗問題。但設計者們卻忘了“監管者”本身也需要監管，如果最天然的監管者選舉人不能發揮作用的話，就需要比較完善的法律規范和檢查機制做補充?？上W洲議會根本無法通過有害議員利益的內部條例，比如為了杜絕騙取周末出差補貼，上世紀80年代就有某議員曾提出過出差應該實報實銷，但投票時僅有9票贊成，434票反對。

歐洲議會的反腐經驗和成果

歐洲議會因為建制的缺陷出現了很多問題。議員腐敗作為其中比較嚴重的一個，其實長期以來都沒有引起人們的警覺。因為這些腐敗往往都是悄悄地進行，“打槍的不要”。但是近幾年，由于眾多媒體越來越多的關注，歐洲議會議員腐敗的問題越來越廣泛地得到揭露，從而間接促使議會進行改革。媒體，在西方有時被稱為“第四權力”，意思是除了行政、司法、立法三權之外的第四種社會力量。它不僅能對前三種傳統政治權力起到查缺補漏的作用，往往還能對這三種權力起到制衡作用。在歐洲議會議員腐敗的問題上，媒體的作用非常重要。譬如BBC堅持不懈地對議員腐敗的問題進行長期關注和跟蹤報道。如果沒有他們的報道，歐洲人民對這個問題的敏感度至少不會像現在這么高，歐洲議會的改革也就更加遙遙無期。

除此之外，制度方面值得一提的是歐盟獨創的獨立監察員制度。早在20世紀90年代初，丹麥就曾經建議將本國的行政監察員制度引入歐洲議會，完善對歐洲議會的監督體制。后來幾經商議權衡，終于在1994年正式成立了歐盟監察專員署(111e European Ombudsman)。(編者注：Ombudsman是指專門調查公民對政府或其公務員的不滿的官員。來自古斯堪的納維亞語。瑞典1809年就成立了司法巡查局，專門管理調查政府和公民之間事務的司法權益)。根據《馬斯特里赫特條約》的相關規定，監察員由歐洲議會選舉產生，向議會報告工作，任期由議會決定，可連選連任，但一般不能解除，除非個人提出辭職，或犯下嚴重錯誤，或不能再勝任工作。根據條約規定，獨立監察員必須以歐洲整體利益和公民利益為重，完全獨立地履行其職責，不得尋求或聽從任何政府或機構的指示，不得擔任其他政治上或行政上的職務。監察專員的地位相當于歐洲法院大法官，行事完全獨立，有權調查任何相關文件檔案，一般情況下，任何單位和個人都不能拒絕合作。除了調查權限大之外，監察員的管轄范圍也非常廣，他的管轄范圍包括歐洲理事會、歐洲部長理事會、歐盟委員會、歐洲議會、歐洲法院、歐洲審計院、經濟社會委員會和各地區委員會、歐洲銀行和歐洲投資銀行，以及其他附屬機構。而且最重要的一點是，獨立監察員可以直接受理任何歐洲公民的投訴。

從制度上分析，歐盟監察專員制度或許還有不足的地方。比如監察員由歐洲議會選舉，任期由議會決定，這一點或許對監察員的獨立性是一種潛在的限制。至少監察員在調查議會議長時或許會猶豫一下，考慮是否想再獲得議會肯定再任一期?，F有監察員機制的其他國家(比如丹麥和挪威等)，監察員一般由第一行政長官任命，且任期由憲法固定，監察員被任命后完全獨立。

但是，無論是媒體監督也好，還是監管員監督也好，都是問題出現之后的解決方法。從源頭消除腐敗的方法，還是要從建立健全民主機制做起。因為選舉人是天然的監督者，如果制度設計得完善合理，被選舉人的行動、決策自然置于群眾的火眼金睛之下，附加的監督機制僅僅需要稍加輔助就能得到一個相對滿意的結果。否則就像偌大一個歐盟，近5億人口就依靠一兩個獨立監察員的話，哪怕這些監察員有三頭六臂或天大的本事，也永遠查不完這無數的議員腐敗案。