在新的歷史起點(diǎn)上全面推進(jìn)依法行政

化解社會矛盾糾紛是一項(xiàng)長期復(fù)雜的系統(tǒng)工程。過多依賴事后補(bǔ)救、末端管理的方式來解決矛盾糾紛，容易陷入被動、疲于應(yīng)付甚至惡性循環(huán)的困境。要實(shí)現(xiàn)以制度防糾紛于未起，以制度化矛盾于未發(fā)，即便出現(xiàn)了矛盾糾紛也能及時有效解決，就必須大力推進(jìn)依法行政、切實(shí)加強(qiáng)法治政府建設(shè)。

科學(xué)發(fā)展觀是我國法治政府建設(shè)的重要指導(dǎo)方針。以科學(xué)發(fā)展現(xiàn)為指導(dǎo)，在新的歷史起點(diǎn)上全面推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府，是當(dāng)前和今后一個時期政府法制工作的首要任務(wù)。

深刻認(rèn)識新形勢對推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的新要求

深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，對推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府提出了新目標(biāo)。科學(xué)發(fā)展觀作為法治政府建設(shè)的重要指導(dǎo)方針，它所蘊(yùn)涵的目標(biāo)與原則需要通過法治政府建設(shè)來實(shí)現(xiàn)。科學(xué)發(fā)展觀的第一要義是發(fā)展，要求進(jìn)一步完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，革除各種不利于科學(xué)發(fā)展的制度、體制、機(jī)制弊端，使發(fā)展的活力競相進(jìn)發(fā)、創(chuàng)新的源泉充分涌流。科學(xué)發(fā)展觀的核心是以人為本，要求完善以人為本、保障人權(quán)、公共服務(wù)等方面的法律制度并嚴(yán)格執(zhí)行，使人的尊嚴(yán)、價值和利益得到充分的法制保障。科學(xué)發(fā)展觀的基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)，要求以科學(xué)合理的制度、體制、機(jī)制促進(jìn)生產(chǎn)關(guān)系與生產(chǎn)力、上層建筑與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相適應(yīng)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會各個環(huán)節(jié)、各個方面的協(xié)調(diào)，促進(jìn)速度與結(jié)構(gòu)質(zhì)量效益相統(tǒng)一。科學(xué)發(fā)展觀的根本方法是統(tǒng)籌兼顧，要求通過發(fā)展規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)布局、職能轉(zhuǎn)變、財政支持、權(quán)責(zé)配置、獎懲機(jī)制等一整套制度安排，來保證經(jīng)濟(jì)社會和諧協(xié)調(diào)發(fā)展，保證個人利益與集體利益、局部利益與整體利益、當(dāng)前利益與長遠(yuǎn)利益的統(tǒng)籌兼顧。因此，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，必須大力推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府。

改革發(fā)展面臨的新形勢，對推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府提出了新課題。當(dāng)前，我國正處于改革發(fā)展的關(guān)鍵階段。近一段時期以來，國際金融危機(jī)的不利影響日益顯現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)環(huán)境中不確定、不穩(wěn)定的因素明顯增多，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中也存在一些突出的矛盾和問題。為了更加自覺、更加主動地回應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中出現(xiàn)的新情況、新問題，積極審慎地解決新矛盾、破解新課題，必須進(jìn)一步加強(qiáng)政府自身建設(shè)、提高駕馭經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局的能力，在改革開放的偉大實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)與時俱進(jìn)。

實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會目標(biāo)的新要求，對推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府提出了新任務(wù)。發(fā)展社會主義民主、健全社會主義法制，是新時期黨和國家堅定不移的方針。改革開放30多年來，黨中央、國務(wù)院高度重視民主法制建設(shè)，大力推進(jìn)依法行政，為改革發(fā)展創(chuàng)造了良好的法治環(huán)境，提供了有力的法治保障。黨的十七大對全面落實(shí)依法治國基本方略、加快建設(shè)社會主義法治國家作出了新的部署，特別是把法治政府建設(shè)取得新成效作為實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會奮斗目標(biāo)的新要求之一。各級政府必須適應(yīng)這種新形勢、新要求，進(jìn)一步加大推進(jìn)依法行政的力度，加快建設(shè)法治政府的步伐，為實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)創(chuàng)造更加良好的法治環(huán)境，提供更加有力的法治保障。

人民群眾民主法治意識日益提高，對推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府提出了新期待。隨著社會主義民主法治建設(shè)的不斷推進(jìn)、全社會民主法治意識的不斷增強(qiáng)，人民群眾對政府依法行政的關(guān)注也不斷深入，不僅關(guān)注政府是否履行了職責(zé)，而且關(guān)注政府是否依照法定權(quán)限和程序履行職責(zé)；不僅關(guān)注政府應(yīng)該做什么，而且關(guān)注政府不能做什么；不僅關(guān)注政府為什么這么做，而且關(guān)注政府憑什么這么做。這就迫切需要政府進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，實(shí)現(xiàn)依法科學(xué)民主決策，嚴(yán)格規(guī)范行政執(zhí)法行為，切實(shí)加強(qiáng)行政監(jiān)督，提高依法行政的能力和水平，依法解決人民群眾的各種合理訴求。

構(gòu)建社會主義和諧社會，對推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府提出了新要求。發(fā)展是政績，穩(wěn)定也是政績。近年來，各級政府高度重視化解各類社會矛盾和糾紛，努力維護(hù)社會穩(wěn)定，營造了總體和諧的社會環(huán)境，取得了來之不易的可喜成就。但是，化解社會矛盾糾紛是一項(xiàng)長期復(fù)雜的系統(tǒng)工程，舊的矛盾糾紛解決了，新的矛盾糾紛又會產(chǎn)生。我們以往基本上是依靠事后補(bǔ)救、末端管理的方式解決矛盾糾紛，這種方式今后仍然需要，但如果過多地依賴，很容易陷入被動、疲于應(yīng)付甚至惡性循環(huán)的困境。實(shí)踐證明，只有大力推進(jìn)依法行政、切實(shí)加強(qiáng)法治政府建設(shè)，把法治作為構(gòu)建社會主義和諧社會的牢固基石，把以人為本、公平公正作為法治政府建設(shè)的核心，通過整體、全面、合理的制度安排，從源頭上有效預(yù)防和減少社會矛盾糾紛，才能實(shí)現(xiàn)以制度防糾紛于未起，以制度化矛盾于未發(fā)，即便出現(xiàn)了矛盾糾紛也能夠及時得到有效解決，進(jìn)而從根本上維護(hù)社會的和諧穩(wěn)定。

準(zhǔn)確把握新形勢下法治政府建設(shè)中的幾個重要關(guān)系

近年來，圍繞建設(shè)一個什么樣的政府，我國各級政府和理論界進(jìn)行了深入探索，在法治政府之外，還先后提出了有限政府、責(zé)任政府、誠信政府、廉潔政府和服務(wù)型政府的目標(biāo)。那么，這些概念之間是什么關(guān)系?我認(rèn)為，有限政府、責(zé)任政府、誠信政府、廉潔政府都是法治政府的價值取向。法治政府必然是有限政府、責(zé)任政府、誠信政府、廉潔政府，而服務(wù)型政府與法治政府則相輔相成，具有密切關(guān)系。

法治政府的核心是政府必須嚴(yán)格依照法定權(quán)限、法定程序行使行政權(quán)力，對經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)行有效調(diào)控、管理和服務(wù)。建設(shè)法治政府，要求各級政府行使權(quán)力于法有據(jù)、行使有規(guī)，既不越位、也不缺位。法治政府要求其職能與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要相適應(yīng)。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場機(jī)制成為配置社會資源的基礎(chǔ)，政府的職能主要是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)。這就要求正確處理政府與市場、政府與社會的關(guān)系，凡是人民群眾能夠自主決定、市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)、行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的事項(xiàng)，政府在一般情況下不應(yīng)當(dāng)進(jìn)行干預(yù)。因此，法治政府首先是有限政府。

法治政府意味著政府對權(quán)力行使的后果負(fù)責(zé)，真正成為對國家、對社會、對人民高度負(fù)責(zé)的政府。政府行使權(quán)力的過程，也是履行職能、承擔(dān)責(zé)任的過程。政府行使權(quán)力違法、超越權(quán)限或者不遵守法定程序，都要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，違法不作為也應(yīng)承擔(dān)責(zé)任；損害公民、法人和其他組織利益的，要依法承擔(dān)賠償責(zé)任。建設(shè)法治政府，要求行政權(quán)力與責(zé)任緊密掛鉤，與利益徹底脫鉤；要求行政監(jiān)督制度和機(jī)制基本完善，政府的層級監(jiān)督和專門監(jiān)督明顯加強(qiáng)，行政監(jiān)督效能顯著提高。因此，法治政府必然是責(zé)任政府。

信賴保護(hù)是行政法治的一項(xiàng)基拳原則，法治是政府誠信的本質(zhì)要求和根本保障。一個有誠信的政府要做到行政機(jī)關(guān)公布的信息全面、準(zhǔn)確、真實(shí)，制定的政策和發(fā)布的決定相對穩(wěn)定，并嚴(yán)格依法進(jìn)行管理。只有這樣，政府的行為才能得到社會公眾的信任和認(rèn)可，這也是提高政府公信力和執(zhí)行力的關(guān)鍵。因此，法治政府必須是誠信政府。

廉潔是人民群眾對政府提出的基本要求，法治政府是實(shí)現(xiàn)政府廉潔的根本保證。建設(shè)法治政府，就是要通過制度建設(shè)，科學(xué)合理配置行政權(quán)力，加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督，從源頭上防止腐敗；建立完善行政權(quán)力分解和制衡機(jī)制，保證行政權(quán)力的授予和運(yùn)行受到必要的監(jiān)督與制約，防止因權(quán)力過分集中導(dǎo)致濫用；保證行政權(quán)力的公開運(yùn)行，把行政權(quán)力的運(yùn)行置于全社會的監(jiān)督之下；建立健全包括行政問責(zé)制在內(nèi)的政府責(zé)任體系，防止權(quán)力“尋租”。因此，法治政府應(yīng)當(dāng)是廉潔政府。

服務(wù)型政府與法治政府各有特點(diǎn)，相輔相成。法治政府既體現(xiàn)了服務(wù)型政府的宗旨，又為服務(wù)型政府提供制度保證，二者的根本目標(biāo)是相同的，都是要加強(qiáng)政府自身建設(shè)，推動政府管理創(chuàng)新，保證人民賦予的權(quán)力真正用來為人民謀福利。服務(wù)型政府著重強(qiáng)調(diào)提供公共服務(wù)，法治政府著重強(qiáng)調(diào)規(guī)范政府行為，二者在理念上均來自“人民本位、社會本位、權(quán)利本位”的思想，在規(guī)范政府行為、保障公民權(quán)利方面取長補(bǔ)短、剛?cè)峄印７ㄖ握墓健⒐_、公正、信賴保護(hù)、程序正當(dāng)?shù)仍瓌t，也是建設(shè)服務(wù)型政府必須遵循的基本原則。

在新的歷史起點(diǎn)上進(jìn)一步推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府

大力提高公務(wù)員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的意識和能力。推進(jìn)依法行政關(guān)鍵在領(lǐng)導(dǎo)，重點(diǎn)在增強(qiáng)公務(wù)員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的意識和能力。公務(wù)員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的意識和能力，在一定程度上決定著一個地區(qū)、一個部門依法行政的整體水平。因此，應(yīng)當(dāng)建立健全制度，進(jìn)一步加強(qiáng)對公務(wù)員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政知識的教育培訓(xùn)。要抓緊建立完善領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法制度，組織領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)依法行政知識；建立健全行政執(zhí)法人員法律知識培訓(xùn)制度，定期對行政執(zhí)法人員進(jìn)行法律知識輪訓(xùn)；逐步增加法律知識在公務(wù)員錄用考試中的比重，從源頭上提高公務(wù)員隊(duì)伍整體的法律素質(zhì)。

建立健全科學(xué)決策、民主決策、依法決策的制度和機(jī)制，加強(qiáng)和改進(jìn)政府立法工作。要準(zhǔn)確界定上下級政府、政府與部門的決策權(quán)限；完善行政決策程序，除緊急情況外，在作出決策前必須經(jīng)過聽取意見、專家論證、合法性審查三個環(huán)節(jié)；建立決策反饋制度，重要決策實(shí)施后，應(yīng)當(dāng)跟蹤了解實(shí)施情況，及時發(fā)現(xiàn)并糾正決策存在的問題；健全決策責(zé)任追究制度，對因超出決策權(quán)限、違反決策程序造成決策失誤，給國家利益、社會公共利益和公民合法權(quán)益造成嚴(yán)重?fù)p害的，依法追究直接責(zé)任人員的責(zé)任；繼續(xù)推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，緊緊圍繞黨和國家工作大局，突出重點(diǎn)、分清緩急，進(jìn)一步改進(jìn)立法調(diào)研方式，擴(kuò)大公眾有序參與政府立法的渠道，提高制度建設(shè)質(zhì)量，著力構(gòu)建有利于科學(xué)發(fā)展的制度、體制、機(jī)制。

嚴(yán)格實(shí)施行政許可法、深化行政審批制度改革，全面貫徹政府信息公開條例、推進(jìn)政務(wù)公開。要嚴(yán)格實(shí)施行政許可法，特別是要進(jìn)一步嚴(yán)格行政許可的設(shè)定，對違法設(shè)定、實(shí)施行政許可的，要堅決依法追究有關(guān)人員的責(zé)任；繼續(xù)深化行政審批制度改革，嚴(yán)格規(guī)范行政審批程序，進(jìn)一步集中清理行政審批事項(xiàng)，逐步推動相對集中行政許可權(quán)工作；全面貫徹實(shí)施政府信息公開條例，不斷拓展信息公開渠道，提升公開層次，增加公開內(nèi)容，積極創(chuàng)造條件讓人民群眾更好地了解政府、監(jiān)督政府。

完善行政執(zhí)法體制，嚴(yán)格規(guī)范行政執(zhí)法行為。要進(jìn)一步推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)和綜合執(zhí)法工作，不斷擴(kuò)大相對集中行政處罰權(quán)和綜合執(zhí)法的范圍；深入推行行政執(zhí)法責(zé)任制，確保行政機(jī)關(guān)工作人員按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)；探索行政裁量基準(zhǔn)制度，對行政裁量權(quán)予以細(xì)化、量化，并將細(xì)化、量化的行政裁量標(biāo)準(zhǔn)予以公布；完善公共財政體制，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)所需經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一納入財政預(yù)算，嚴(yán)格執(zhí)行“罰繳分離”和“收支兩條線”制度，確保權(quán)力與利益徹底脫鉤、權(quán)力與責(zé)任真正掛鉤；加強(qiáng)行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化對行政執(zhí)法人員依法行政等方面知識的培訓(xùn)，健全行政執(zhí)法人員資格制度和行政執(zhí)法責(zé)任追究制度，完善紀(jì)律約束機(jī)制，確保嚴(yán)格執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法。

完善法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查制度，改革行政復(fù)議體制，切實(shí)加強(qiáng)行政監(jiān)督。要進(jìn)一步建立健全法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件備案通報和責(zé)任制度，以及公民、法人和其他組織提出審查建議的受理制度；加強(qiáng)對法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件的審查，重點(diǎn)審查違法設(shè)定行政許可、行政收費(fèi)、行政處罰的問題，對違法的法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件要堅決予以糾正；全面落實(shí)“四級政府、三級監(jiān)督”的規(guī)范性文件備案審查制度，對涉及企業(yè)和個人權(quán)益的重要規(guī)范性文件還應(yīng)當(dāng)實(shí)行事前合法性審查，未經(jīng)法制機(jī)構(gòu)審查通過的，不得發(fā)布實(shí)施。

要逐步改革行政復(fù)議體制，重點(diǎn)圍繞行政復(fù)議委員會的功能定位、職責(zé)范圍、組織形式、運(yùn)行機(jī)制、工作規(guī)則等問題進(jìn)行探索；暢通行政復(fù)議渠道，著力完善案件辦理的具體規(guī)則和制度，全面落實(shí)行政復(fù)議意見書和建議書制度；加強(qiáng)行政復(fù)議隊(duì)伍特別是市縣行政復(fù)議隊(duì)伍建設(shè)，建立健全行政復(fù)議人員資格制度，切實(shí)解決一些基層政府行政復(fù)議人員不足、能力偏低的問題。

研究制定法治政府建設(shè)指標(biāo)體系，全面推行依法行政檢查、考核與報告制度。要抓緊研究制定法治政府建設(shè)指標(biāo)體系，并以此作為檢查、考核各級政府推進(jìn)法治政府建設(shè)成效的基本依據(jù)；各級政府要逐步建立依法行政督促檢查和實(shí)績考核制度，對照法治政府建設(shè)指標(biāo)體系設(shè)定的各項(xiàng)指標(biāo)，定期督促檢查本級政府各部門和下級政府推進(jìn)依法行政工作，并把依法行政考核結(jié)果與干部的獎勵懲處和任免掛鉤；縣級以上地方政府每年要向本級人大常委會和上一級政府報告本地區(qū)推進(jìn)依法行政的進(jìn)展情況，政府部門每年要向本級政府和上級政府相應(yīng)部門報告本部門依法行政的情況；縣級以上政府應(yīng)當(dāng)定期召開依法行政工作會議，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，查找問題，部署工作。