電子政務信息資源整合在國家信息化建設中的定位分析

〔摘 要〕本文通過對國內外電子政務與國家信息化建設內在聯系及信息化下的信息資源整合的分析，指出電子政務信息資源整合是加強國家信息化建設，規范電子政務建設的重要舉措。

〔關鍵詞〕電子政務；資源整合；信息化建設

〔中圖分類號〕TP393 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1008-0821(2009)01-0042-04

Positioning Analysis of E-government Information Resources Integration in National Informatization Construction

Miao Di Shang Xiaofan

(Library，the Party School of the CPC Heilongjiang Provincial Committee，Haerbin 150080，China)

〔Abstract〕Through analyzing the inner links between e-government and national informatization construction，the integration of information resources under informatization，this article pointed out that the integration of information resources of e-government was an important move for enhancing national informatization construction and standardizing e-government construction.

〔Key words〕e-government；resource integration；informatization construction

伴隨電子計算機技術與網絡技術的悄然興起，21世紀我們進入了以信息為主體的知識經濟時代，信息高速化、便捷化成為各國競爭的焦點之一。1995年至1997年，世界主要經濟強國相繼提出了建設信息化國家的發展戰略。一個國家的信息化建設需要來自多方面力量的推進，其中政府作為國家組成及信息流的“中心節點”，在社會信息化的進程中起著無可替代的作用。國家信息化的主要看點就是通過對政府信息化的建設帶動社會其他方面的信息化發展，電子政務則成為政府信息化的主要方式和運營手段。在全球信息化的趨勢之下，電子政務的發展程度直接影響政府的競爭力，成為衡量各國發展水平的一個指標。我國已將電子政務建設作為今后一個時期國家信息化工作的重點，建立在信息技術基礎之上的電子政務不僅是信息化的核心內容，也是信息社會的核心構成部分。

1 電子政務與國家信息化建設的內在聯系

1.1 國內外信息化發展狀況

國外信息化建設的開展的比國內早，1993年，隨著美國“信息高速公路計劃”的提出，制定信息化發展戰略成為各國的主旋律。發達國家的信息政策起步于20世紀60年代末，80年代進入發展期，90年代更多的信息政策上升為信息法律。在信息技術的研發與產業化過程中，發達國家根據自身基礎研究、人才狀況、技術優勢等選擇有優勢的研發方向。形成了美國掌握計算機核心技術，其他國家擁有數字內容關鍵技術的市場壟斷局面，運用掌握知識產權、專利技術、核心技術和關鍵技術的戰略，控制了世界IT產業的發展方向，擁有了信息標準、技術標準和產業標準的制定權，從而掌握了信息技術的主導權。

在國外，已經形成了比較完備的信息化理論：霍頓的信息資源管理理論將信息資源提升到與其它資源同等重要的地位，讓人們意識到了開發利用數據資源的重大價值；威廉·德雷爾的數據管理(DA)理論則認為沒有卓有成效的數據管理，就沒有成功高效的數據處理，更建立不起來整個企業的計算機信息系統，它第一次將數據管理提升為企業管理的重要組成部分；另外，詹姆斯·馬丁的信息工程方法論(IEM)則突出了建設主題數據庫較之傳統的按報表建庫的優越性。

在國內方面，由于我國與發達國家工業水平的差距，信息化發展水平是有較大區別的。在全球經濟格局之中，按照產業發展全球化序列為特征的國際分工架構有5個層面：第一層是新技術、新產品研制國；第二層是核心部件生產國；第三層是附件生產及加工國；第四層是資源供給國；第五層是產品銷售國，中國處在第三層面上。經過“八五”的認識，初步形成了我國的信息化基本發展思路；通過“九五”的實踐，積累了加快推進國民經濟和社會信息化的豐富經驗，并形成了有自己特色的信息產業；而“十五”的快速發展，確立了“以信息化帶動工業化”的戰略方針，為加速我國現代化的進程，實現由經濟大國轉變成經濟強國指出了明確的發展方向，也逐步形成了具有中國特色的、行之有效的信息化發展思路。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》中指出要積極發展信息服務業，推進電子政務，整合網絡資源，建設統一的電子政務網絡，構建政務信息網絡平臺、數據交換中心、數據認證中心，推動部門間信息共享和業務協同。

目前，各地都在加強信息資源的共享開發利用，通過“政府帶頭，依規推動；工程示范，績效評估”的工作機制，大大推進了跨部門業務系統的建設，提高了信息共享能力。現在我國也在大力建設四大基礎數據庫，即自然人基礎數據庫、法人基礎數據庫、自然資源與空間地理數據庫和宏觀經濟數據庫。

1.2 國外電子政務建設對其國家信息化體系的影響

綜觀近年來世界各國所推出的政府再造計劃，電子政務一直扮演著非常重要的角色。

電子政務建設最早起源于美國。20世紀80年代末90年代初，由于當時美國政府預算赤字很大，國會和選民都要求政府削減財政預算，提高行政效率。1992年，克林頓總統就任時宣布，他領導的聯邦政府將是一個電子化的“少紙”政府。克林頓政府在1993年的《運用信息技術改造政府》的報告中提出了構建“電子政府”的計劃，其目標是：通過信息技術的應用，提高政府組織的效率，重組公共管理，最終實現辦公自動化和信息資源的共享，使得人們可以從不同的渠道獲得政府信息和服務。美國由于大力發展電子政務建設，積極推進信息化進程，帶動了經濟的持續穩定增長，出現了“新經濟”，這反映了當今時代的特征。

德國把推行電子政務作為實施信息化戰略的重要組成部分。2000年聯邦政府制定了“2005年聯邦政府在線計劃”，旨在通過推行電子政務提高行政效率，開拓新的工作領域，促進政府服務現代化。德國電子政務既有從聯邦到州的垂直計劃，也有13 000個縣市之間的水平計劃。為了使垂直方向和水平方向的電子政務發揮更大的功能，2003年6月，德國總理施羅德和政府各部部長批準了整合電子政務的共同戰略——“德國在線”計劃。通過這個計劃，電子政務的整體功能得到提高，聯邦政府、州政府和地方政府能夠共同提供在線服務。

瑞典是目前世界上信息技術社會化程度最高的國家，在信息基礎設施、互聯網的使用、電子商務、人均IT投入和IT教育等23個指標的綜合評比中，曾超過美國和其他50多個發達國家，名列世界第一。瑞典電子政務是按照網上信息發布、網上信息服務、網上電子交易和按項目進行功能整合4個步驟逐步實施的，這4個步驟的核心是信息共享。首先是各級政府部門按照統一的標準進行網上信息發布，門戶網站只是起到引導居民到哪個網站去找信息，怎樣找信息的作用。其次是網上信息服務。瑞典對各政府網站有3個強制性要求：一是企業或居民只要向一個公共部門提供信息后，就不得要求其再向其他任何公共部門提供信息；二是企業和居民只要進入一個政府網站就可以進入所有公開的政府網站，得到所有政府公開信息；三是政府網站不僅要提供信息服務，還要幫助企業和居民解決實際問題，如就業、獎學金、稅務申報以及各種福利。第三是實現網上交易。企業和居民可以在任意地點完成與政府以及銀行、保險公司等部門的業務聯系。第四是以電子政務項目為龍頭的政府功能整合。瑞典實施了一些跨部門的電子政務項目，這樣不僅避免了重復建設和重復采購，更使政府各部門從分立的服務逐漸走向業務的協同和功能的整合。

加拿大的電子政務迅速發展并且后來居上，得益于良好的信息基礎設施。加拿大政府不僅實現了教育、就業、醫療、電子采購、社會保險等領域的政府電子化服務，而且根據需要不斷增加和集成新的政府門戶網站。根據Accenture公司最新調查，在網絡服務和電子政務成熟度上，加拿大名列第一。

新加坡政府被公認為是世界最早的電子政府之一，在全球經濟論壇《2004-2005全球信息技術報告》中排名世界第一，連續5年在埃森哲《全球IT報告》中被評為全球三大最佳電子政府(即美國、新加坡、加拿大)之一。新加坡開展電子政務建設以來，已有1 600個項目均得以健康快速地發展。電子政府可為公民提供200項以上的電子政務服務，公眾可從“電子公民中心”站點輕松獲取醫療保健、商務、法律法規、交通、家庭、住房、就業等各項網上信息和服務。

1.3 我國的電子政務發展與國家信息化建設

電子政務在我國的發展也就是十幾年的時間，屬于新生事物，其發展過程基本上與我國的信息化歷程同步，而在這短短的十幾年，我國的電子政務發展取得了巨大的成就。從1996年海南省政府創辦首個政府門戶網站到2006年1月1日中央政府門戶網站的正式開通，標志著中國政府網站層級體系的架構已經基本形成。中央政府門戶網站成立以來，圍繞國務院中心工作，結合公眾關注熱點，組織發布熱點政務專題、政策法規解讀等權威信息。2006年，中國政府網累計發布國務院和國務院辦公廳文件500多件、國務院公報250多期，直播國務院及有關部門會議近60場，邀請了22個國務院部門和地方政府負責人在線訪談；整合了71個部門約1 100項網上服務，發布了8個部門的47項行政許可項目。日均發布中英文稿件約100篇，已成為國內外人士獲得中國政務信息的重要窗口。由國家信息中心組織編撰的2007年電子政務藍皮書《中國電子政務發展報告No.4》中指出，到2006年底，部委省級、地市級政府網站擁有率超過90%，縣級政府網站擁有率超過80%，各級政府網站平均擁有率達到85.6%。各級政府網站信息發布的及時性、準確性進一步提高，在線服務數量快速增長，近20家網站服務事項數量超過100項。隨著國民經濟和社會信息化的發展和電子政務的深入推進，政府網站的內容日益豐富，功能也逐漸增強，已成為政務公開的重要窗口和建設服務型政府的重要平臺。隨著互動交流渠道的多樣化，已有越來越多的公眾通過政府網站參與社會經濟活動。據美國ALEXA網站公布的數據顯示，中國政府網目前的國際排名在各國中央級政府網站中僅次于加拿大政府網站，位居全球第二。顯然，大力促進政府信息化，是轉變政府職能、提高政府效率、建設現代公共政府的迫切需要，是實現國家信息化戰略的關鍵環節。我們應當站在國家信息化這樣一個高度來深刻認識、積極推進電子政務進程。

2 國家信息化建設視野下的信息資源整合

2.1 國外的信息化建設與信息資源整合

美國作為世界上信息技術最發達、信息化程度最高的國家，把信息資源管理，尤其是電子化信息的生產、傳播、獲取和利用，作為政府的一項基本國策來加以推廣和實施。1993年9月，克林頓政府制定、頒布了《美國國家信息基礎設施行動計劃》(NII計劃)，1994年提出《全球信息基礎設施行動計劃》(GII計劃)，這兩項行動計劃的宣布和實施標志著信息資源戰略地位的全面確立，同時也宣告信息資源的開發和利用進入了一個新的歷史階段，從普及信息化階段進入信息資源的整合利用階段。美國國家信息化建設中，基于網絡的聯盟發展迅速。美國科技信息門戶網站(www.science.gov)的建設是美國數字化集成信息服務建設的一個典型實例。科技信息網最突出的特點是整合匯集了來自各部門的大量科技信息資源，是一個政府研究開發的跨部門的門戶網站，是了解美國最有價值的資源之一。科技信息網不僅僅是一個網站，它是美國12個相關政府部門的17個信息辦公室的合作聯盟，是美國科技信息資源的大整合。它是目前世界上關于全球科學發現的最大的搜索引擎，其最主要的成效和作用是將美國聯邦政府每年大約800億美元研究開發經費的96%左右所產生的科技信息通過單一門戶網站的形式加以整合，解決了科技信息孤島的問題，打破了學科專業、部門和地域的界限，使分散在各部門數據庫中的海量科技信息可以被人們檢索，易于查詢，為全社會提供了科技信息高速公路。

歐盟自成立以來，已制定推出了關于構建新型信息社會的一整套政策，為了改變歐盟成員國在信息資源服務組織上的分散局面，促進信息服務在歐洲的合作，歐盟執委會于2005年6月公布了歐盟信息政策框架，強調整合不同的通訊網絡、內容服務、終端設備，提供更一致的管理架構和服務，以應對全球化的數字經濟挑戰。歐盟第7個研究與發展框架計劃(2007-2013年)，提出了整合歐洲研發機構，強化研發基礎建設等具體行動計劃，該計劃強調整合知識信息對于科研創新的作用。

德國作為歐盟國家中信息化程度較高的國家之一，非常重視信息資源整合與服務規劃。2000年，德國發布了“2005年聯邦政府在線計劃”，要求聯邦政府到2005年將所有可在網上提供的服務在線提供，它是聯邦政府為了推動德國向信息社會演進的一項重要政策。德國在制定和實施信息化發展戰略時，強調政府與企業、居民之間互動的同時，整合大量分散的信息資源，提出了以公眾需求為導向，“讓數據而不是讓公民跑路”的口號。2003年6月，德國批準了整合電子政務的共同戰略“德國在線”計劃。以法律為依據、以應用為主導、以客戶為中心，德國加強了大型基礎數據庫和地方數據庫建設的力度，進行信息系統的整合和集成服務。

2004年日本政府在E-Japan戰略基礎上提出U-Japan(無所不在的日本)國家信息化戰略。U-Japan戰略的核心是將信息制造業、信息服務業、數字內容產業乃至與信息社會相關的社會問題高度整合，融為一體。創建任何人都可以自由利用網絡的環境，促進知識/信息的創造和共享。日本目前正實施第三階段科學技術基本計劃(2006-2010年)，著手建設適應社會信息化發展的信息服務體系，強調為不同的創新主體提供針對性很強的信息服務，使面向研究開發的信息提供途徑更加通暢，以適應依賴于自主創新的經濟發展需要。

2.2 我國信息化建設中的信息資源整合

面對國際信息環境的變化和挑戰，我國也采取了一系列對策，20世紀90年代初步形成了國家信息化發展戰略。1993年國家信息化領導小組成立，并相繼啟動了以金關、金卡和金稅為代表的重大信息化應用工程，加快了國民經濟和社會信息化的步伐。信息資源網絡建設和網絡信息服務發展迅速。推進信息化的實踐表明，信息資源的開發利用是國家信息化的核心任務，是國家信息化建設取得實效的關鍵。2005年11月國家信息化領導小組在溫家寶總理主持的第5次會議審議并原則通過了《國家信息化發展戰略(2006-2020年)》，將網絡環境下信息服務的推進和信息資源的深層開發利用提高到國家信息化的戰略高度。《國家信息化發展戰略(2006-2020年)》確立了我國信息資源開發利用的戰略方向。當前，中國信息化建設正處于重要的結構轉型期，即從信息技術推廣應用階段轉向信息資源的開發利用階段和知識資源的開發利用階段。信息化環境下，信息資源建設需要從社會發展的全局來整合信息資源，其建設重心以應用為中心而不以資源為中心，信息資源建設的目的是為了更好地提供增值服務，更加強調信息資源的深度開發，提升信息資源開發與信息服務的效率和質量。信息資源開發利用是以信息服務業務為依托，信息資源建設的開發利用問題不是一個一次性的工程建設問題，而是一個長期服務問題，服務業務的拓展是其中的關鍵。因此，需要確立面向用戶的，以用戶的有效利用為目標的新的信息資源開發利用觀念。面向用戶的信息資源整合和服務是信息資源建設的關鍵環節，是在國家信息化發展進程中必須著力解決的問題。

3 資源整合、信息共享是電子政務建設的關鍵

整合政務信息資源，建設和改造政務數據庫，這是電子政務建設的關鍵點。由于我國電子政務是在各級政府、不同部門中分別進行的，沒有統一的戰略規劃，各部門之間相互封閉，相當一部分已建成的電子政務系統模式不統一，這些獨立的、異構的、封閉的系統彼此之間難以實現互聯互通，從而成為一個個“信息孤島”。信息孤島使得各部門之間的各種系統難以兼容，信息資源難以共享，相互封閉、互不相通，不僅浪費了大量的財力和時間，而且大量的信息資源不能充分發揮應有的作用。筆者認為，政府信息資源的交流、交換、共享和整合對加速我國政府職能的轉變、提高行政效率、實現政務公開意義重大。只有交流、共享，通過網絡把電子政務過程中形成的一個個“信息孤島”連接起來，政府的信息資源才能創造真正的價值；而通過信息化建設提供的基礎平臺，讓各種信息化系統整合在一起，用一個聲音說話，對政府管理的標準化也是一個促進。

在這方面，德國的做法值得我們借鑒。德國在強調政府與政府、企業、居民之間互動的同時，同樣也發現政府掌握著大量而分散的信息資源，于是，德國政府以法律為依據、以應用為主導、以客戶為中心，加強了大型基礎數據庫和地方數據庫建設的力度。其中，有關人口資源、經濟社會、地理環境等基礎數據庫資源的開發建設，主要由聯邦和州一級政府負責，建設經費主要采取政府財政撥款為主、社會收費為輔的方式(如北威州統計數據庫)，而縣級數據信息庫則由相應的地方政府組織實施，建設經費的籌措主要采取自籌為主、財政適度補貼的方式(如波恩社會科學信息中心、弗勞恩霍夫協會數據庫70%以上的資金要靠自籌或創收)。各種大型數據庫的建設，使德國政府信息資源得到很好的利用。

4 結 語

從世界各國信息化建設的進程中可以看出，國家信息化的核心之一是信息資源的開發和利用，這是信息化建設取得實效的關鍵。當前，電子政務信息資源開發利用正處于戰略轉型階段，即從IT(信息技術)為中心轉向IR(信息資源)為中心，從基礎設施建設轉向深入應用，從數量建設轉向質量建設，從粗放配置轉向追求效益。可見，信息資源開發和利用正從基礎建設階段進入集成整合階段。2006年5月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《2006-2020年國家信息化發展戰略》文件中把政務信息資源的整合列為電子政務建設的首要戰略行動。文件在“推進電子政務”一節時指出“加強社會管理，整合資源，形成全面覆蓋、高效靈敏的社會管理信息網絡，增強社會綜合治理能力”。電子政務信息資源整合是加強政府信息資源建設，規范電子政務建設的一個符合國情的重要舉措。

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