淺析支持群體對NGO的監督機制

摘要改革開放以來，現代意義上的NGO開始在我國發展壯大，在社會中扮演的角色越來越重要，發揮著巨大的社會功能。NGO把分散的社會群體利益整合起來，并通過一定的手段表達出來，使各種利益訴求得以滿足從而保證社會的穩定和發展。但是我國NGO的發展尚未成熟，因此加強支持群體對NGO的內外監督才能幫助NGO更加完善。

關鍵詞NGO 利益支持群體 互動關系 監督機制

中圖分類號:C916文獻標識碼:A

NGO是英文“Non—governmental organization”的簡稱，直譯為非政府組織，是指不以營利為目的、志愿從事公益性或互益性社會活動與政府及其部門或機構無附屬關系，獨立自主進行管理的社會組織。在“市場失靈”和“政府失靈”中，公益服務的潛在主體NGO產生并對社會、經濟發生作用，擔當起從事公益事業和公共服務方面的職責，同時NGO在政府和社會之間充當“調節器”的角色。

1 NGO的社會角色和社會功能

萊斯特·薩拉蒙這樣界定NGO的四個特性:一是非政府性，即這些組織既不是政府及其附屬機構，也不代表政府立場;二是非營利性，即以提供公益或公共服務而不是獲取利潤為組織活動的主要目標;三是自治性，即有正式的組織機構、管理機制以及固定的組織人員與獨立的經濟來源;四是志愿性，即參加組織的成員都是自愿而非強制的。根據我國民間組織管理局統計，截止至2008年底，全國登記的民間組織近40萬個，其中社會團體約22萬個，民辦非企業單位17萬8000個，基金會1390個，吸納社會人員就業約500萬人，形成固定資產總值約700億元，涉及教育、衛生、體育、社會福利等領域。如果把沒有登記注冊的NGO計算在內，我國NGO的數量和規模更大。近來，特別是在“5·12”汶川大地震中，NGO提供救災資金、物品及組織志愿者援助救災等方面的作用，引起了社會的廣泛關注。然而，與其突出的社會角色和顯著的社會功能相比，我國NGO的身份公信度、活動效度、財稅行為等各方面常常受到尷尬的質疑。一方面是NGO發展尚未成熟，往往忽視對財務的用途和實施效果、服務的公開說明;另一方面是缺乏規范化、制度化的監督機制。由于它頂著公益，慈善等非營利服務的光環，政府和社會便忽略對其進行監督。要提高NGO的信度和效度，關鍵是要建立公正、公開、透明的問責機制，接受廣大支持群體的監督。

2 NGO與不同利益支持群體的互動關系

利益支持群體指在NGO的發展中存在共同的利益關系，并且對NGO事業的發展持支持態度的利益群體。

2.1 與政府的關系

有中國學者指出，中國NGO在觀念、組織職能、活動方式、管理體制等各個方面都過分依賴政府。從NGO產生看:第一種是政府組織的非政府組織，即由政府機構改革和原來國有企業某些職能部門演變而來，具有鮮明的“官民二重性”;第二種是民間自身產生的非政府組織，其資金主要來源于社會。前者使得NGO依附于政府部門獲取政府資金，后者與政府機構結合不緊密，游離于政治權利之外。從NGO合法性看:中國NGO登記注冊必須有一個政府的業務主管單位為其向民政部門擔保，只有具有官方背景或與政府機構結合緊密的NGO才能登記注冊，而另一些草根NGO不能登記注冊，他們的合法性只能來源于社會的承認。從NGO監督管理看:中國NGO是嚴進寬管，一旦登記，除統一“年檢”外幾乎沒有相應的評估和社會監督機制;而民間NGO主要依據自身管理，政府發揮不了或發揮很小的管理監督作用。

2.2 與捐款者的關系

NGO的非營利性決定了NGO的資金來源絕大部分是外界捐贈所得。從調查結果看，中國NGO的主要收入來源于政府撥款或資助、會費收入、企業或個人捐贈及一部分服務性收入，由此看來中國NGO的主要收入還是依賴政府，來源比較單一。造成這種狀況的主要原因有三:一是我國政府性質的NGO較多，規模較大;二是我國NGO的公信力較低，捐贈者對捐助資金的運作和流向沒有信心;三是國家對捐助者的鼓勵政策不夠。NGO自身與捐款者的溝通交流不夠，捐款者不能充分了解NGO的資金走向，導致信心不夠，不愿意長期支助和合作。

2.3 與媒體和公眾的關系

NGO的發展離不開媒體與公眾的參與。隨著各種關于NGO的報道增多，公眾對NGO的了解也逐漸增多，但對于大多數人來說這種了解還只是淺層次的。媒體在NGO被了解接受的進程中發揮三種作用:(1)宣傳:媒體為社會提供慈善信息，包括慈善機構本身和資助對象的信息，從而引起社會廣泛關注和參與;(2)引導:通過媒體的宣傳喚起公眾的慈善意識與參與意識，從而投身志愿服務;(3)監督:媒體通過傳播信息引起關注，促使NGO能夠認真落實和全力實現捐贈者的意愿。但就目前而言，中國傳媒在NGO發展中的表現不如人意。報道的信息不全、失真現象嚴重，并且媒體給予NGO的關注度遠遠不夠，這不僅是媒體社會責任感的缺失，也是受到各方面干預的結果。

2.4 與其他NGO的關系

我國NGO的發展不再是零星孤立的小點，NGO之間的交流與合作越來越頻繁，具體表現在:一是NGO工作人員之間的溝通交流，例如開交流會、研討會等;二是NGO組織之間加強合作，例如資金援助、技術支持等。相同或不同活動領域的NGO擁有相同的宗旨，即公益性、慈善性、服務性，在這一前提下，實現NGO強強聯合，優劣互補，不是什么難事，例如很多志愿者機構結成同盟等。這種互動關系不僅使NGO擴展能力和視野，而且形成了一個社會公益服務網絡，以覆蓋整體的姿態對整個社會公益事業作出貢獻。

3 構建支持群體對NGO的監督

廣泛的社會支持群體是NGO賴以生存和發展的基礎，要想保持長期的穩定發展，NGO就必須積極接受相關支持群體的監督，形成集內外部于一體的監督體系。

3.1 外部監督

(1)制定和完善對NGO進行全面規定和監督約束的法律法規，明晰和規范政府與NGO的互動關系，確保監管的合法性。政府為NGO發展創造一個相對寬松的制度環境，同時NGO必須在法律規定的框架內活動，必須接受政府的監督。(如右下圖)

政府對NGO的監管，即常規性的監督，采取定期審查的方式對NGO的財務、規章制度、活動及其效度以及對工作人員的資格進行審核和管理，NGO把內部運作報表及相關資料上報相關主管監督部門;同時引進匿名監督，成立專門的NGO組織協會，NGO之間相互匿名監督。政府在NGO的匿名監督中處于中心位置，把常規性監督的信息材料提供給匿名監督方，監督方進行合法的匿名監督，借政府的名義調查資料，并最終把監督所得的信息及客觀評價結果反饋給政府監督部門。在此過程中，政府必須保密，從而被監督的NGO不知道誰在監督自己，不易形成賄賂舞弊之風。政府主管部門引進第三方的專門評估機構，建立針對NGO運作的績效評估體系，進而推動NGO的績效管理，提升工作效率，恢復社會的公信力。評估機構客觀、公正的作出評價，把評估結果反饋給政府監督部門。政府在匿名監督和專門評估中起到傳遞信息，加強溝通，并保證監督合法的作用，如非必要，盡量不干預匿名監督或評估方的工作。最后把監督的結果加以審核，所需提起問責公訴的，由政府相關主管單位或司法機關出面以法律的途徑提起公訴。

(2)積極引導社會輿論監督。技術的進步帶來大眾傳媒的發展，大眾傳媒作為民眾獲取信息的中介環節，決定其監督地位。在信息網絡發達的今天，民眾和媒體的監督力量不可小視，傳媒在其中主要有兩方面的表現:一是本身的存在就是對NGO的威懾，即一種潛在的監督;二是引導大眾對NGO進行監督。對大眾傳媒來說，監督NGO是其社會責任。因此，大眾傳媒挖掘NGO工作的信度和效度，發布信息，引起社會的廣泛關注，為民眾自由發表意見提供平臺，從而實現社會輿論的監督。

(3)完善捐助者的監督體系。來自社會的捐獻是NGO的經濟來源之一，捐獻主體有權要求受捐助的NGO定期召開會議匯報捐獻資金的流向及其效果。并且捐贈者有權全程監督捐獻資金的運作，有權提出質詢，并有權要求得到合適的答復，這樣資助者才會相信NGO的公信力，繼續投入更多的資助，進而與NGO建立長期的合作關系。

3.2 內部監督

(1)切實加強NGO自身監督能力建設。正式的組織機構和管理機制，對NGO的日常運作起到很大的監督管理作用，但是僅僅有宏觀上的監督還不行，必須形成具有強約束力的章程制度，讓日常管理和考核有章可循;建立公開、透明的運作體制，接受并歡迎社會監督;定期主動向資助者召開專門會議，公開財務報表，匯報資金的用途及效度;定期進行自我的績效評估，增強資助者的信任度。當然在執行上，必須加大力度落到實處，避免走過場的形式主義。

(2)著力提高NGO工作成員的素質。NGO中的工作人員基本以志愿為根本性標準，強調公益性，但從NGO發展的長遠目標來看，NGO的工作同樣要求績效性。因此就監督本身就會加入績效考核，這就要求引入專業人才，對從業人員進行職業道德和法制教外育，也加強專業培訓，預防違規操作。建立一支高素質領導隊伍，協調好內外監督，作為NGO工作人員，如果做不到“歡迎監督”，至少也不能“排斥監督”，如果做不到“聞過則喜”，至少也不能“聞過則罵”。

(3)注重NGO的精神文化建設。NGO文化是NGO發展的精神動力，公益精神是NGO文化的精髓和靈魂。從事NGO工作的人員必不可少的就是公益心，因此建設NGO的精神文化，加強精神約束是很有必要的。構建獨特的NGO精神文化既不以營利為目的，也不是以賺取金錢為組織成員的驅動力，而是以表達組織的公益目標，約束成員行為為目的，通過NGO文化去熏陶和塑造成員的互助、平等、公益精神，喚起成員的自覺認同和普遍遵守，從而達到自我監督約束的效果。

結合我國NGO發展的社會環境，用合法化手段加強政府對NGO的監管，同時擴大社會監督，多方監督并舉，運用多種監督方式，使NGO的日?；顒佑蟹梢?，有章可循，形成一套自我約束和外在約束相結合的監督機制，實現可持續發展。

參考文獻

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