自然保護區如何面對建設和管理的歷史性機遇

一、主體功能區劃與自然保護區建設和管理的關系

我國已經有2500多個自然保護區，占國土面積的15％左右。但是，我國的自然保護區在數景“先進”的同時質量卻堪憂：保護區“批而不建、建而不管、管而無力”的現象普遍存在，沒有保護好、沒有服務好和沒有經營好這三大問題是我國自然保護區建設和管理中的通病。科學發展觀的出臺使改善自然保護區管理有了理念層面的支持，而主體功能區劃則在更現實的政策層面為自然保護區帶來了新的發展機遇。

主體功能區劃是2006年頒布的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》(以下簡稱《綱要》)中提出的分類分區進行國土空間開發的管理手段，類似日本的國土綜合開發規劃，相當于國家基于國土空間利用的上位政策——所有國土開發利用都必須接受這個廣域政策的指導。《綱要》主要根據資源環境承載能力、現有發展基礎和未來發展潛力，將國土空間劃分為優化開發區、重點開發區、限制開發區和禁止開發區四類主體功能區，并明文規定“禁止開發區域是指依法設立的各類自然保護區域”，把我國現有的自然保護區、風景名勝區、森林公園、地質公園等保護區域直接規定為禁止開發區。

這樣的劃分對自然保護區有何影響呢?不妨先了解一下《綱要》對禁止開發區的定義和關于禁止開發區的配套政策。對禁止開發區的定義是：“禁止開發區是指依法設立的各類自然保護區域，要依據法律法規規定和相關規劃實行強制性保護，控制人為因素對自然生態的干擾，嚴禁不符合主體功能定位的開發活動”。這個定義還沒有什么新意，關鍵是配套政策——一旦確定為禁止開發區，則要采取與其他主體功能區不同的財稅、產業、人口、土地、環保政策以及領導干部政績考核體系(參見表1)，正是這些配套政策為中國自然保護區建設和管理帶來了稱得上是“空前利好”的歷史性機遇。

如果這些對禁止開發區的各種政策得到落實，作為禁止開發區的自然保護區的建設和管理將迎來全面空前的有利政策環境，以往投資不足、執法無力、開發優先等干擾保護區管護的不良現象有可能得到杜絕，而保護區自身“批而不建、建而不管、管而無力”的現象有可能得到根本扭轉。

二、從合理和可行的角度看自然保護區是否必須整體禁止開發

就中國自然保護區的實際情況而言，《綱要》對禁止開發區的劃分政策卻存在很大問題。四類主體功能區中，只有禁止開發區沒有按考慮資源環境承載能力、現有開發強度和未來發展潛力的一套指標體系從國土空間中進行篩選，而直接指定了自然保護區、風景名勝區、森林公園、地質公園和世界文化與自然遺產等五類保護區域。如果根據《綱要》中的標準劃分，僅僅國家級禁止開發區面積就高達國土面積的約12.5％。這種劃分方法，與國家的主體功能區劃政策的主要設計者是區域經濟學背景的官員和學者有關。他們對自然保護區了解甚少，在制定相關政策時有心加強保護并希望從財稅、土地等方面通過有利政策有針對性地解決保護區的管理質量問題，卻因為對自然保護區的望文生義和對中國保護區建設和管理的理想化，難免好心辦壞事。我們從目前劃分政策的合理性和可行性兩個角度，來了解一下在這個過程中為什么好心辦成了壞事。

(一)合理性角度：大多數自然保護區不必整體禁止開發

目前的劃分策略實質上是將我國復雜且不規范的保護區域分類體系簡單化，籠統地將各種類型、級別的保護區域等同為國際通用的IUCN(國際自然與自然資源保護聯盟)保護區域分類體系(參見表2)中需要嚴格保護的區域。然而與國際劃分標準不同，我國的保護區域主要是按照資源類型而非管理強度分類的(參見表3)，且其內部還實行分區管理。不同類型的保護區域有著不同的保護對象和管理目標，其中的資源可利用程度和手段不同，發揮的功能不同，在現實中需要的保護強度也不同。因此，哪怕同樣是國家級保護區域的管理規定也存在顯著區別，不能等同視之。

單以目前《綱要》中對禁止開發區的確定標準來看，這個標準不僅存在沒有全部覆蓋性質相同的保護區域體系等漏洞，而且存在交叉分類的問題(忽視世界文化自然遺產體系已經被現有管理體系完全覆蓋了的現實，在中國的各類管理體系中又加入了一個世界文化自然遺產體系)。即便是目前已經建立管理體系的九類文化和自然遺產(自然保護區、風景名勝區、森林公園、地質公園、水利風景區、濕地公園、城市濕地公園、旅游景區、文物保護單位)也并非功能單一、界限明確、管理規范的保護區域，相當數量的這類保護區域本來就被賦予了保護以外的多種功能。由表3可看出，《綱要》中提到的四類區域，只有自然保護區的核心區和緩沖區在設置和管理要求上最接近禁止開發區在資源、環境方面的要求(自然保護區強調保護具有全球或區域、地區代表性的生態系統，瀕危及受威脅狀態的物種的生境及各類遺傳資源，以維護生態安全并達到生物多樣性為人類不同世代公平地可持續利用的目的)；而其他類型保護區域，如森林公園、風景名勝區和地質公園則更注重為人類提供休憩、娛樂的空間，僅僅是其中的核心景區要求的管理強度稍高。很多森林公園，恰恰就是在考慮到要滿足當代人合理需要的基礎上在自然保護區外圍劃定的，其功能與自然保護區有顯著區別，要求的保護強度相對不高。因此，將這些文化自然遺產保護區域不加區別籠統地歸入禁止開發區是不盡合理的。

不僅是其他八類文化與自然遺產保護區域不能直接整體等同于禁止開發區，即便是保護要求相對最為嚴格的自然保護區，也由于自然保護區的管理特點和中國自然保護區的現狀而無必要整體禁止開發，理由有三：

首先，由表3可知。我國的自然保護區不能等同于IUCN保護區域體系的嚴格保護區(即Ia和Ib兩類)。我國目前的自然保護區一般都參照UNESCO人與生物圈保護區(MAB)的模式劃為核心區、緩沖區和實驗區等功能區(有許多規模較小的保護區只有核心區和實驗區)，并進行分區管理。核心區、緩沖區往往采用較嚴格的管理措施。而實驗區則考慮與周邊社區的協調發展和資源利用需要，可以允許種植、養殖、旅游和水電、礦業等產業的適度發展以及非保護需要的基礎設施建設：而且。中國的自然保護區面積雖大(約占國土面積的15，5％，國家級自然保護區的面積也近國土面積的10％)，但真正需要嚴格保護的區域面積卻很小，甚至小于目前劃定的自然保護區核心區的面積。我國已建的自然保護區要嚴格按《自然保護區條例》管理則嚴格保護的比例高達70％左右(即核心區和緩沖區的面積比例)，居世界第1位。而世界保護監測中心(WCMC)曾經對中國608個自然保護區進行過調研，根據國際標準，我國需要嚴格保護的自然保護區數量僅占6％左右。目前這種情況下，我國的自然保護區資源中有相當數量的可再生資源，在實驗區一定強度的合理利用對保護效果影響甚微或甚至對保護有益。如許多自然保護區。其原住民的活動已經成為其生態系統維持正常運轉的必要因素。例如。在云南西雙版納，原住民適當強度的刀耕火種，有利于頂級林重新開始由荒地、草地、灌木林到喬木林的演替。這個過程中不僅提高了生物多樣性的豐度，而且保護了保護區的旗艦物種——亞洲象。這是因為頂級喬木林無法維持象群生存，其食物主要來自這種演替群落：黑龍江饒河的黑蜂保護區保護的物種黑蜂更是完全與原住民的農業生產共存一沒有種植活動。就沒有維持其生存蜜源植物，而黑蜂的活動與農業生產達成了一個雙贏的關系。顯然，這些保護區完全沒有必要在現狀基礎上整體“禁止開發”。

其次，自然保護區的保護要求也是動態變化的，隨著保護對象的復雜化，保護區類型或經營管理形式也需要與之相適應。如很多季節性保護區(主要保護候鳥的野生動植物類型保護區和濕地保護區等油于保護對象遷徙的季節性，在一年中會出現不同的保護需求變化。這些保護區大多是內陸河流、湖泊、灘涂等濕地類型自然保護區，也是人口密度最大、土地利用方式最不確定、管理最復雜的地區，建立嚴格意義的自然保護區很困難。科學的方法是建立季節性自然保護區，保護對象出現的季節按保護區有關法規進行管理，其他季節允許開展適當的生產經營活動。比如對海龜的保護。重要的是在它們產卵的季節，把這片海灘圈起來，不許有人進去，其他時間可以開展旅游。畢竟劃定保護區域不是為了故意限制人而是為了有效保護生物多樣性、實現人的可持續發展。

最后，在沒有國家足夠補償的情況下忽視周邊社區的利益要求而強行禁止開發，往往會引起資源使用者(很多情況下還是資源使用權的所有者)對國家生態環境保護的抵觸。這種不惜損害當代利益最直接相關人群的切身利益(解決溫飽等問題)，而去空談全體人民和子孫后代的利益，也不符合可持續發展思想。

因此，如果直接將“依法設立的各類自然保護區域”作為劃分禁止開發區的標準是不盡合理的，即便管理最為規范、保護要求相對嚴格的自然保護區亦然。

(二)可行性角度：地權不清、面積過大且相關法規不支持，使得將自然保護區整體禁止開發不可能付諸實踐

從可行性的角度看，將自然保護區整體作為禁止開發區也是行不通的。

首先，土地權屬不清造成目前自然保護區管理名實不符，自然保護區的諸多面積只是落在了近似一紙空文的劃界圖紙上，現實中在法理上無法整體“禁止開發”。自然保護區的劃建大多是上個世紀80年代后，相當于從周邊社區的村民承包地(包括草場、林場)上強制改變土地用途進行劃分和建立，因此，相當數量的自然保護區存在土地權屬問題。根據對中國林業系統1538個(截至2003年底)自然保護區資料的分析，只有284個自然保護區明確表示獲得全部面積的使用權，占自然保護區數量的18.5％：有212個自然保護區明確表示擁有部分土地使用權，占總數的13.8％：有16個自然保護區表示完全沒有獲得土地使用權；有721個自然保護區有關于國有土地和集體土地面積的數據，但沒有確切地獲得使用權面積的資料，占總數的46.9％：另外還有305個自然保護區沒有關于土地所有權、使用權等產權方面的統計。通常情況下，沒有明確的土地權屬數據的自然保護區，一般來說就存在著土地權屬不明確的問題。這就意味著有80％以上的保護區存在土地權屬及相關問題的困擾。即便是林業系統劃定的國家級自然保護區的情況也是如此。林業系統的165個國家級自然保護區，總面積為17.73×104km²，其中國有土地面積為13.10×104km²，占總面積的73.9％：集體土地面積為4，63×104km²，占總面積達26.1％。單從面積上看，超過1/4的自然保護區面積是集體所有。從單個自然保護區的情況進一步分析，共有60個保護區完全是國有土地，其余的105個保護區均包含有集體土地，其中有7個保護區完全是集體土地，37個保護區的集體土地面積大于國有土地面積。而自然保護區的土地所有權影響其使用權的獲得。在所選定的保護區中，明確表示已經獲得土地使用權的面積為12.91×104km²，占保護區總面積的72.9％，這與其國有土地面積所占73.9％的比重相仿。在165個林業系統國家級自然保護區中，有86個保護區的全部面積獲得了土地使用權，占總數的52.1％；有9個保護區沒有任何土地使用權，占總數的5.5％：另外還有17個保護區沒有明確的土地使用權面積，占總數的10.3％。很多保護區的核心區和緩沖區并沒有獲得土地使用權。除了完全沒有土地使用權的自然保護區外，另有34個自然保護區獲得的土地使用權面積小于核心區和緩沖區面積。這就意味著有大約有60個(超過1/3)的保護區沒有充分的土地使用權以確保核心區和緩沖區不受干擾。事實上，很多自然保護區的核心區和緩沖區還有農戶居住(約124萬)，這顯然達不到《自然保護區條例》規定的管理要求，自然保護區也因此經常與周邊社區產生沖突。總之，在自然保護區管理體系中份量最重且管理最為規范的林業系統的自然保護區也仍然存在普遍的土地權屬問題。更不用說其他保護區域了。而且，解決自然保護區的土地權屬問題目前來看從法理上也不支持。無論是1994年頒布的《自然保護區條例》，還是1995年發布施行的《自然保護區土地管理辦法》，都沒有規定自然保護區管理機構對土地的優先占有權。相反，《自然保護區土地管理辦法》中還明文規定“依法確定的土地的使用權和所有權，不因自然保護區的劃定而改變”。而目前許多保護區在沒有能夠按規定在征用集體所有土地之前，就開始按照《自然保護區條例》實施其管理權利。因此，由于土地權屬(包括該土地上的山林資源權屬)和保護區管理權的分割問題，許多自然保護區內的原住民和保護區管理者產生了嚴重沖突。

其次，目前過大的自然保護區面積和過多的保護區內及周邊社區人口也使得將自然保護區整體“禁止開發”不可能。禁止開發區是需要嚴格保護的區域，應根據中國的國情國力來確定最適(小)保護面積，而中國的自然保護區面積規模和分布格局不盡合理：目前已經規模過大，未來還將繼續擴大到國土面積的20％以上；且我國的國家級自然保護區總面積已超過9.0×105km²，幾近所有保護區總面積的2/3。這樣的分級結構已經降低了國家級自然保護區的重要性，各級財政無力支持這種規模和級別的保護，國家級保護區的經費缺乏和管理不善已成常態問題。另外，我國的自然保護區內及周邊社區居住著數以千萬計的原住民，人口密度已經超過加拿大、澳大利亞等國家，且自然保護區的分布與貧困地區高度相關，對資源簡單利用的壓力相對較大。如果在這樣的區域內禁止相關的開發活動，將對居民傳統的生產生活方式和脫貧形成較大的影響，很難避免違法開發現象，而如果按照主體功能區劃的有關配套政策思路——將其多數移民，其成本是驚人的，效果卻可能是惱人甚至傷人的。

通過合理性和可行性分析可以看出，我國符合禁止開發區要求的自然保護區其實數量不多、面積不大。如果按目前的標準把自然保護區都作為禁止開發區，在實際操作中很可能再現我國自然保護區管理中“名實不符”的情況，又會導致相關管理規定形同虛設的情況。對區域經濟領域的官員和學者，在他們將自然保護區都定為禁止開發區，不妨想一想中國在劃定自然保護區時是否考慮了禁止開發的可能：在規定自然保護區都必須禁止開發之前，不妨考慮一下自然保護區內及周邊社區里數千萬人的出路在哪里?

三、禁止開發區的調整實施

必須看到，區域經濟領域的官員和學者只是因為不了解中國自然保護區的現狀而出現了好心辦不成好事的主觀臆斷，這也與長期以來我國在自然保護區建設和管理中的不當發展思路有關。盡管我國確定保護區規模的一般思路在《自然保護區條例》中已經明確：“確定自然保護區的范圍和界線，應當兼顧保護對象的完整性和適度性，以及當地經濟建設和居民生產、生活的需要”。但由于我國保護區建設的滯后以及實行“早劃多劃、先劃后建、搶救為主、逐步完善”的方針，這一思路并未能落實。為了追求自然保護區發展在數量和面積上的“政績”，很多地方將許多既無必要又因為土地權屬問題而無可能嚴格保護的區域都劃為自然保護區。尤其在西部，普遍存在的情況是自然保護區的劃建是在劃區范圍的周邊社區成型之后，又貪大求快、忽視社區利益，導致自然保護區與周邊社區間的地權、林權糾紛不斷，嚴重干擾了保護。

不過，畢竟主體功能區劃是對自然保護區可能帶來空前利好的政策，目前的問題只是這么好的政策的相關規定有不當和漏洞而已。那么。善于將中央政策“接地”的地方是怎么操作的呢?面對實施禁止開發區劃分標準的種種問題，一些地方開始“因地制宜”地進行調整，其顯然與國家標準不同的劃分方案更好地反映了主體功能區劃中的合理性與可行性。例如，內蒙古赤峰市克什克騰旗在主體功能區劃分中就沒有照搬《綱要》，以既有保護區域為依據，而將國家級自然保護區和世界地質公園中對保護工作影響較小，且可以合理開發利用的部分區域劃為限制開發區甚至重點開發區。其主體功能區劃的相關文件中是這樣表述的：“根據自治區對全區主體功能區規劃的安排部署。結合我旗實際，反復論證。經旗人民政府常務會議和旗委常委會議審議通過后形成全旗主體功能區規劃。現將規劃情況說明如下：一、全旗主體功能區劃分依據……自然保護區核心區和世界地質公園特級、一級保護區列為禁止開發區，將自然保護區緩沖區、實驗區和世界地質公園特級、一級以外保護區域調整為限制開發區域；為了促進工業、旅游業等行業發展，將主要礦區、主要風場、經西工業園區、經棚鎮區、烏蘭布統自治區級自然保護區緩沖區和實驗區、熱水塘溫泉園區從禁止開發區或限制開發區域調整為重點開發區域……調整部分功能區的原因(一)由于克什克騰世界地質公園部分園區面積劃分過大，下一步要對園區面積進行調整。同時，在世界地質公園、自然保護區帶動下，旅游業已成為帶動第三產業發展的主導力量，為了把全旗的旅游業做大做強，加快旅游資源的開發，所以將自然保護區緩沖區、實驗區和世界地質公園特級以外的區域調整為限制開發區域，進一步完善旅游基礎設施，以實現點狀開發的目的：烏蘭布統自治區級自然保護區緩沖區、實驗區和熱水塘溫泉園區調整為重點開發區域，可以通過合理開發旅游資源促進當地經濟發展。(二)近幾年，礦產業已成為克旗的龍頭產業，礦業開發勢頭強勁，主要礦區儲量豐富，手續齊全。列入保護區以前已經取得合法開采手續，所以將主要礦區調整為重點開發區域……”。

顯然。在克什克騰旗禁止開發區劃分中就是考慮到了現有保護區域范圍設置不盡合理且必須兼顧產業發展的需要。從這個案例中不難發現，在沒有理順目前文化與自然遺產管理體系的情況下。調整禁止開發區的劃分標準在實際操作中在所難免。將自然保護區整體作為禁止開發區這個想法在地方不可能行得通。

四、總結

《國家主體功能區規劃》(征求意見稿)自2009年3月開始在各部委和各省區征求意見，并在此基礎上進行了修改，近日將正式上報國務院。但其中仍未對禁止開發區的問題糾偏。對于這個自然保護區發展中的主要政策，利用好了顯然是空前利好，利用不好則會給保護區的發展帶來巨大的障礙。如前所述。自然保護區由于歷史原因，類型多樣且在保護強度的要求上千差萬別，如果統一采用既定主體功能區劃政策，要么被“統”死，要么就不成體“統”，因此，合理調整目前的政策，使實質上不應劃入嚴格保護區的保護區域(目前掛了保護區牌子的)能根據自身情況充分“享用”這些政策，則主體功能區劃就能更好地惠及自然保護區。

考慮目前保護區域管理體系存在的問題并借鑒地方實踐經驗，對于禁止開發區的劃分，只能從以下兩個方面找出路：

(一)調整禁止開發區的劃分標準，與其他功能區的劃分一樣，建立一個嚴格的指標體系進行空間上的篩選，即便是保護區域也要按此指標體系進行評估篩選。

(二)梳理保護區域體系，使得中國的保護區域能夠仿照IUCN的國際標準根據保護強度來劃分，以便其中的某類保護區域(從禁止開發區的主體功能來看，目前自然保護區與其最為接近)能夠直接與禁止開發區銜接。從工作成本而言，后者更具有可操作性。為此，建議從以下兩方面同步開展工作：一是在禁止開發區確定標準中去掉自然保護區以外的保護區域并解決“一地多牌”問題。修改禁止開發區的確定標準，將自然保護區以外的保護區域與禁止開發區的劃定標準脫鉤。建議相關法規明確風景名勝區等其他文化與自然遺產保護區域的主要功能。明確其和自然保護區不應當交叉設置。對于已經“一地多牌”的保護區域應當根據區域現狀和設置標準重新評估，明確歸類，以避免這一問題造成的區域主體功能定位混亂：二是控制自然保護區規模并優化自然保護區結構，在此基礎上再把自然保護區分區與禁止開發區標準銜接。