健全農地流轉 服務現代農業

福建省福安市地處閩東。近年來隨著臨海工業的發展，逐步發展成為福建第一大民營船泊修造基地，已具備5萬噸的遠洋貨輪修造能力，500多家規模以上電機企業產品遠銷80多個國家和地區，2008年底船舶和電機總產值達200多億。同時，福安農業又占較大比例，是全國葡萄協會名命的南方葡萄之鄉，種植葡萄4萬多畝：國家林業部命名的中國茶葉之鄉，共有茶園30多萬畝。幾年來，由于工業和農業的競相發展，工農業互相爭地的矛盾較為突出，一些農業新品種、新技術的引進等，也需要成片使用土地。在工作的實踐中福安市有關領導和部門意識到，只有通過農村土地合理流轉，集約化規模經營土地，保證發展現代農業對土地的需求，才能鞏固農業的基礎地位，鞏固和增加農業收入。對此福安市做了一些有益的探索。

一、土地制度面臨的矛盾促使福安較早重視土地流轉問題

“按照依法自愿有償原則，健全土地承包經營權流轉市場，有條件的地方可以發展多種形式的適度規模經營。”這是中央為解決當前我國的農村土地家庭承包經營制與農村生產力發展不相適應的矛盾而提出來的。

1978年黨和十一屆三中全會后，家庭聯產承包責任制擴大了農民的自主經營權。極大地調動了農民的生產積極性，歷史性地促進了農業生產的發展。但家庭承包造成土地的零碎化、經營的分散化和土地配置效率的低下化，與現代農業要求的集約化、高效化、社會化生產的矛盾日益顯現。千家萬戶分散、自由的小農經營形式，增加了新技術、新科技、新品種、新機具推廣的難度，制約了農民素質的培訓提高，影響了農產品質量和農業效益，削弱了農產品的市場競爭力。這種全國性的問題福安市也客觀存在。同時，福安市又有其特殊的經濟結構和地理條件。這些年來，造船和電機兩大產業發展吸納了本地大量農村青年勞動力，使農業人口出現雙向分離。一方面外出的勞動力拋下了土地；另一方面沒有技術專長但能種田的勞動力卻得不到規模開發農業的土地。這些都促使福安市較早地注意了農村土地流轉問題并及時提上議事日程。1994年，福安市農業部門在成功引種日本巨峰葡萄并取得效益的基礎上，準備大面積推廣這一新品種，但發現要找一整塊連片100畝的土地都難，土地全是分散在各戶的，“東一塊西一塊、你種西瓜我種菜”。葡萄是藤本植物，標準化種植要建柵搭架搞避雨栽培，要統一建灌溉渠，不連片成規模種植，田間管理難，收益也難提高，巨峰葡萄的規模發展一度受阻。福安有一種名紅茶叫“坦洋工夫”，有200多年歷史，拿過巴拿馬金獎，以前都是靠收購散戶茶葉小作仿加工，為了提高“坦洋工夫”茶加工水平和品質，福安引進臺灣茶業加工企業加盟共同開發傳統工藝。按標準化生產該工夫茶的要求，需配套建設一個不少于300畝的標準化茶園，也因為一時找不到既連片又適合茶葉新品種種植的園地而使該項目遲遲不能實施。這兩件事對市領導的觸動很大，經調查發現，這種情況在全市還不少。市領導就專門組織有關部門研究如何把農村閑置的土地利用起來防止土地拋荒，如何組織農民聯合起來共同經營改進農業結構開發新品種問題等。經過調查，提出思路，政府專門開會，就鼓勵農民代耕代種租用閑置土地，防止農村土地拋荒。鼓勵農村建聯合體等問題，形成會議紀要。同時，農業部門指導成立茶葉協會、葡萄協會、果疏協會等組織，指導農業項目較為集中的鄉鎮成立各種種養業經濟聯合體，并以此為平臺突破土地流轉的瓶頸，并下達配套支農資金給予重點扶持。由此葡萄種植業和茶葉種植加工業都得到很快發展，以兩大農業支柱產業為龍頭和發展模式，帶動了其它如竹業、果業、大棚疏菜等產業的規?；l展。

二、福安市土地流轉的主要做法與經驗

(一)觀念上引導

土地流轉是涉及政策及千家萬戶的敏感問題，各地、各項目有許多復雜和特殊的情況。政府在指導土地流轉中，除有一份《會議紀要》明確原則方向外，并沒有制定更多具體的規范性文件，而是給基層單位更多的工作空間和主動權。在工作上不就流轉抓流轉，不強迫命令、強行推進，不搞一刀切，真正體現“依法自愿有償”原則。引導的方法是從更新思想觀念人手，講發展現代農業、新型農業發展模式，講高效農業、講聯合經營，以此講清土地流轉的意義，讓農民主動融入農業創新，自覺自愿地參與流轉。

(二)項目上跟進

土地流轉的目的就是整合土地資源，為發展現代農業服務，最大限度地發揮土地效益。幫助農民獲取更多的利益。近年來，從中央到地方都有很多扶持農業開發發展的好項目，但往往有些地方項目爭取來了，卻由于土地問題沒解決使項目難落地，或成半拉子工程。因此，福安開展土地流轉工作注重緊緊圍繞項目需要進行。對將要引進的每一個農業項目，都把前期工作的重點放在項目用地的可行性調查上，不成熟的項目不急于求成，不盲目上馬。項目即使落地了，也把土地流轉工作跟蹤到位，做到項目落在哪里，土地流轉工作就指導協調到哪里。

(三)信息上疏通

福安市現在尚無農村土地流轉的市場，農業及相關部門和鄉鎮必須全面掌握全市土地流轉的相關信息，便于指導情況，為需要流轉的農戶提供信息服務。福安有個松羅鄉，當地農民有種菜的傳統，近年來引進發展反季節疏菜收益高，但想擴大發展苦于沒有更多的土地，農業部門知道后，及時組織松羅及周邊幾個鄉鎮領導探討土地流轉問題，讓鄰近鄉鎮之間的轉出戶、轉入戶之間見面，商談園地租用事宜，溝通了信息?，F在松羅鄉菜農大量租用周邊鄉鎮田地發展疏菜，收入大幅度上升，已成為重要的反季節疏菜基地。

(四)幫扶上持續

土地流轉完全是農民自己的事，政府要做的就是扶持和服務，做好土地流轉后的許多配套工作。農業聯合體成立了、土地流轉了、發展項目實施了，政府并不能就此撒手不管，還要及時跟蹤問效，在資金、信息、技術等方面不斷給予支持，使土地流轉工作良性持續地運行。近年來，福安培養的“農村科技技術特派員”隊伍在農村開展推廣農業“五新”活動中發揮很大作用，被農民兄弟親切稱為“科特派”。2008年，為了解決農業項目融資難問題，市政府指導“坦洋工夫集團公司”等幾家龍頭企業牽頭，成立了省內第一家農業擔保公司——恒泰擔保公司，已與農業發展銀行草簽協議，最高限額可以擔保貸款60億元。

(五)秩序上規范

從調研掌握的情況看，早在實行家庭聯產承包責任制后不久，福安市一些農戶之間就明里暗里進行一些小量的土地流轉，但不規范。有的口頭商定，沒有簽訂書面合同；有的簽有書面合同，但條款不完善，內容過于簡單，造成一些糾紛。曾經有一農戶外出經商缺少資金。就將幾畝責任田“典當”給同村農民換幾千塊錢。幾年后租地價變了。由于當時資金利率、耕作收成核算都沒談清楚，造成糾紛告上法庭，后因雙方法律依據均不足而同時受損。這種無序流轉對正常的流轉影響很大。福安在組織土地流轉時注意解決這種無序流轉所帶來的社會問題，并把不規范的地方逐步規范起來，如統一印發條文清晰、流轉雙方責權利明確的協議樣本，發通告要求凡自行流轉的應將有關協議報鄉鎮土地管理部門備案等等。

三、幾點啟示與思考

(一)把握“流轉”的真實含義

黨的十七屆三中全會《決定》明確指出，建立健全土地承包經營權流轉市場，按照依法自愿有償原則，允許農民以多種形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。從各地工作情況看，人們對土地流轉有一個共同認識，即：農村土地流轉一般是指在農村土地所有權歸屬和農業用地性質不變的情況下，將土地使用權(經營權)從承包經營權中分離出來(通常說的兩權分離)，通過多種形式轉移給其他農戶或經營者，獲取金錢或實物的報酬。其實質就是農村土地使用權的流轉。這樣的定義還是比較準確的，也就是說流轉的是以面積和時間(年或月)為計量單位的使用權，而不是整個承包經營權。這點我們一定要保持清醒頭腦，汲取當年大包干時，有些地方把所有的集體土地分得干干凈凈，村公共財政沒任何收入，成了空殼村，基層政權幾乎癱瘓的教訓。從福安市的情況看，一次流轉時間一般不超過10年，時限到期后可以續定流轉協議，在此限定內，可根據當地情況和流轉雙方的意愿采取一年一定、二年一定、五年一定等形式。

(二)“兩個底線”不能突破

農村土地流轉，要保證農村土地所有權歸屬和農業用地性質不變，這“兩個不變”就是我們在土地流轉中必需把握的兩個底線。實踐中要注意：一是現在各級都強調要還權于民、還利于民，但一些地方政府用很低的價錢從農民手中征得土地用于發展工業和商品房開發，獲取增值利潤，而農民的利益得不到保障，留下一批失地農民。引發社會矛盾。保障農民利益就是要保障農民在土地收益上的利益，還權于民就是要還農民以承包經營權。這也不等于政府對土地管理的“棄權”，流轉也不是放任自流。流轉中農村土地的集體所有權制性質不能改變，不能搞土地私有化，更不能借流轉為名搞非法土地買賣活動。二是農用土地的性質不能變。要嚴格掌握土地的流向，尤其是城鄉接合部，要嚴格防止因“流轉”流到非農用地上或借流轉規避農轉用的報批，真正把土地流轉到農業集約化、規?；?、產業化經營項目上，流轉到具有技術推廣價值和市場發展前景的特色種養項目上，流轉到對“四荒”開發性經營項目上。

(三)流轉的形式應因地制宜

十七屆三中全會《決定》指出：“建立健全土地承包經營權流轉市場，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權。發展多種形式的適度規模經營”。也就是說。農民可以采取多種形式流轉土地，這些形式包括轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等等。從福安的經驗看，不是流轉的形式越多越好，關鍵是哪種形式更有利于保持長期穩定，有利于對土地的管理，有利于避免矛盾糾紛。“反租倒包”，是指農戶在保留土地承包權的前提下，由鎮、村集體經濟組織把農戶承包的土地反租過來。集體將集中后的土地出租給種田大戶或其他經營單位。這種形式有集體經濟組織介入，通過租的形式重新獲得土地，有利于促進土地經營權的適當集中。但要“堅決防止和糾正強迫農民流轉、通過流轉改變土地農業用途等問題，依法制止鄉、村組織通過“反租倒包”等形式侵犯農戶土地承包經營權等行為?！边@也是中央所明文規定的。