阿爾山資源枯竭城市轉型的探索

資源型城市(包括資源型地區)是以本地區礦產、森林等自然資源開采、加工為主導產業的城市類型。這些城市由于缺乏統籌規劃和資源衰減等原因，在發展過程中積累了許多矛盾和問題，主要是經濟結構失衡、失業和貧困人口較多、接續替代產業發展乏力、生態環境破壞嚴重、維護社會穩定壓力較大等。為了促進資源型城市可持續發展，國務院出臺了關于促進資源型城市可持續發展的若干意見，并在2008、2009年審批了2批44座資源枯竭城市。在內蒙古興安盟發改委的積極申報和努力爭取下，2009年3月5日，阿爾山市被國家審批為第二批資源枯竭城市，也是自治區唯一入選城市，這是興安盟在爭取東北老工業基地優惠政策方面取得的一項重大突破，為了用好用足國家和自治區出臺的優惠政策，興安盟發改委牽頭由阿爾山市政府、阿爾山市發改委組成調研組前往黑龍江省伊春、吉林省白山等城市學習考察，通過座談和實地考察等多種形式，學到很多成功經驗，對促進阿爾山市培育壯大接續替代產業，加快經濟、社會、生態等全面轉型有很多有益啟示。

一、基本情況

根據阿爾山市現有資源優勢及發展接續替代產業的發展方向，我們考察組選擇了可供借鑒的三座城市——黑龍江省伊春市、吉林省白山市、湖南省張家界市進行考察。黑龍江省伊春市、吉林省白山市是國務院審批的第一批資源枯竭城市(森工類)。這兩座城市的資源優勢和興安盟的阿爾山市極其相似。伊春市位于黑龍江省東北部，小興安嶺腹地，行政區劃面積3.3萬平方公里，人口132萬。白山市位于吉林省東南部，長白山腹地，行政區劃面積17485平方公里，總人口133萬。張家界市是享譽國內外的著名旅游城市，在旅游景區建設、打造城市品牌等方面值得阿爾山市借鑒。

二、啟示

(一)生態為先是資源枯竭城市轉型的第一要務

伊春市地處小興安嶺腹地，森林覆蓋率為83.4％，是黑龍江、松花江的水源涵養地，對黑龍江省及東北地區起著重要的生態屏障作用。白山市地處長白山腹地，森林覆蓋率為83％，礦泉水源地森林覆蓋率達95％以上，是松花江、鴨綠江、圖們江發源地，生態地位極其重要。而且，林業的發展由以木材生產為主轉向了以生態建設為主，生態需求已成為社會對林業的第一需求。因此，伊春、白山兩市政府對生態建設的認識高度一致，都把生態建設和森林資源保護作為轉型的第一要務，確立了生態立市、工業強市的發展戰略。伊春市、白山市這樣說也這樣做了，在培育壯大接續替代產業項目的選擇上，首先從保護生態的角度出發，再好的項目只要對生態不利，就堅決不上，在對森林進行保護的同時還不斷加大營林力度。白山市從2004-2008年5年間森林覆蓋率由78％提高到83％，平均每年增長1個百分點。

興安盟阿爾山市地處東北西部生態屏障的最前沿，是三河(努木爾根河、哈拉哈河、洮兒河)發源地。生態地位極其重要。因此，阿爾山市也確定了生態立市發展戰略，規劃到2017年森林覆蓋率由2008年的68％上升到73％，有林地面積由2008年的61萬公頃擴大到75萬公項，9年間需營林200多萬畝。而阿爾山市從1998-2008年，10年間共營林45.79萬畝，森林覆蓋率由66％上升到68％。以此來推。9年間營林200多萬畝。可以說任重道遠。阿爾山市應盡快拿出生態建設和植樹造林整體規劃，把指標逐年逐項分解，逐一落實，才能保證73％的森林覆蓋率在規劃期內實現。

(二)保護中開發是資源枯竭城市轉型必須堅持的原則

長白山神奇秀麗。礦泉水汩汩噴涌。目前已發現天然礦泉水水源地130處，總流量23.15萬立方米，日，其中已勘查評價33處，資源潛在經濟價值每年可達400多億元。白山市長期堅持“在保護中開發，在開發中保護”的方針，科學規劃礦泉產業，合理開發礦泉水資源，形成了年產300萬噸的生產能力，實現了資源的保護性開發和產業的可持續發展，先后被國際飲水保護組織命名為“中國白山市長白山礦泉水資源可持續發展示范區”和“中國，國際礦泉城”。白山市所轄靖宇縣境內已發現礦泉水源地47處，日涌量15.1萬噸。占白山市已發現礦泉水日流量的65.23％。靖宇縣雖然有著豐富的礦泉水資源，但靖宇人有句話“水貴如油。”就是說寶貴的資源必須在保護中開發。在開發中保護，只有這樣，礦泉才能噴涌不絕，造福子孫。為了保護好礦泉水資源，吉林省政府于2001年4月4日正式批準建立“中國長白山天然礦泉水靖宇水源保護區”，這是全國第一個礦泉水水源保護區。為使全縣礦泉水水源地得到有效保護，從1998-2008年10年間，靖宇縣在保護區內共完成造林11335畝。同時，靖宇縣還不斷加強政府監管和宏觀調控，自保護區建立之日起，就對在區內從事生產經營以及住房等生活方面的建設活動一律停辦證件：對已在保護區從事采礦、養殖等多種經營的業戶不再辦理年檢手續：對在生產或生活中破壞性較大的業戶全部予以取締：對保護區內村屯企業制定了搬遷計劃。此外，靖宇縣委、縣政府還著眼于長遠發展，聘請東北師大、吉林省地質調查院等科研單位先后編制完成了《水源保護區總體規劃》、《省級自然保護區總體規劃》和《國家級自然保護區總體規劃》，并全部通過省級專家論證。國家地礦部投資800萬元在靖宇縣建立了保護區礦泉水資源信息管理系統，對水源地進行實時監控。同時，將天然礦泉水資源開發企業上繳地方財政稅費的部分資金作為礦泉水資源保護經費，設立了礦泉水開發管理辦公室。負責對礦泉水資源勘查、規劃、保護、開發等方面的管理。目前，白山市已有5個礦泉水源保護區。

興安盟阿爾山市也有著豐富優質的礦泉水資源，在礦泉水資源保護和開發等方面可以借鑒白山市的成功經驗。

(三)培育壯大接續替代產業是資源枯竭城市轉型的關鍵

資源枯竭城市轉型的目的就是擺脫對原有自然資源和以自然資源開采、加工為主導產業的依賴，將現有資源、產業進行再選擇、再配置。對成長性好、競爭力強的產業進行培育，以實現資源型城市的經濟轉型。白山市通過“引智”引資、建立產業園區等方式來培育壯大接續替代產業。

所謂“引智”就是在項目謀劃儲備上，首先摸清家底。然后去大專院校、科研院所聘請業內頂尖專家圍繞特色資源、優勢產業謀劃一批帶動能力強、科技含量高的大項目進行重推重抓。所謂“引資”就是對重點項目進行招商引資，通過大項目落地帶動產業轉型。白山市通過引進國內知名企業修正藥業集團，打造獨具長白山特色的中藥產業：引進娃哈哈、農夫山泉、康師傅、吳太集團等國內知名品牌和企業，打造百萬噸礦泉水產業；引進大連萬達、中國泛海、巨人、上海復星等國內著名民營企業，投資200億元建設長白山國際旅游度假區、長白山溫泉度假休閑中心打造旅游產業。另外，白山市還通過建立產業園區推進產業聚集，2008年白山市長白山天然礦泉水產業集群被評為中國產業集群品牌500強。白山市規劃到2013年，礦泉飲品產能達到1000萬噸以上，產值達到百億元。高端水產量占礦泉水產量的35％，占產值的50％。水源地利用率從現在的21％提高到40％-50％左右。白山市現已形成煤炭、森工、礦泉水、非金屬等產業集群。達到千萬噸煤炭、千萬平方米復合地板、300萬噸礦泉水等生產能力，成為東北能源基地、中國地板城、中國礦泉水城。

阿爾山市依托現有資源、產業優勢。把旅游、綠色加工業、口岸經濟確定為轉型的接續替代產業。目標雖然明確了，但產業發展需要項目支撐，阿爾山市在項目謀劃和儲備上無論數量還是質量都遠遠不夠，由于項目儲備不足、包裝深度不夠，使得向上爭取資金和招商引資力不從心。阿爾山市要借鑒白山市的成功經驗，首先要搞清楚阿爾山市旅游城市的定位是什么、這樣的旅游城市需要怎樣的項目來支撐、阿爾山市已發現礦泉的日涌量是多少、想打造什么樣的礦泉城市、礦泉水飲品能做到多大、阿爾山市如何發展口岸經濟等一系列問題。然后聘請行業頂級專家圍繞旅游、綠色加工業、口岸經濟策劃一批項目并進行深度包裝，按近、中、遠期做好排序。建設阿爾山資源枯竭城市項目庫，把前期可行性研究階段的項目錄入項目庫，做到審批一批、開工一批、儲備一批。

(四)林權改革是資源枯竭城市(森工類)轉型的內在動力

資源枯竭城市轉型的最終目標就是增加就業、消除貧困、改善人居條件、健全社會保障體系、維護社會穩定，構建社會主義和諧社會。伊春市國有林區林權改革實踐證明了林權改革是森工類資源枯竭城市解決就業、消除貧困最有效的途徑。

2006年4月，全國唯一的國有林區林權改革制度建設試點在伊春正式啟動。伊春把8萬公頃林地的經營權、林木的所有權和處置權拍賣給6623戶職工，使林業職工真正成了大山的主人。營林工作也由原來的“要我造林”，變成了現在的“我要造林”。林權改革擴大了林區職工的就業渠道，實現了一人承包、全家就業。承包職工通過對森林資源的立體綜合經營，等于開辦了一座“綠色銀行”，通過發展林下經濟，每戶承包經營職工年均增收3500元以上，同時，林權改革也促進了天保工程的實施，實現了國家資金注入、內部體制改革的雙向聯動，在天保工程“輸血”支持的基礎上，激發了林區內部的“造血”功能，既有效地解決了擴大就業的問題，又補充了天保工程造林投入不夠的問題。3年來，伊春通過林權制度改革的實施，推進了國有林區的經濟、生態和社會效益的協調發展，實現了國家得生態、企業得發展、職工得收益、社會得穩定的目標。

目前，阿爾山市的接續替代產業尚處于培育階段。產業發展由原來的林業“獨木支撐”到目前旅游業的“一支獨秀”，就業崗位非常有限。而目前阿爾山市林業下崗職工占全部下崗職工的80％左右。如果能爭取到國有林區林權改革試點，將極大地解決阿爾山市林業下崗職工的再就業問題。

(五)一張藍圖畫到底是資源枯竭城市轉型的根本

藍圖是指對一個地區的發展進行整體梳理和科學籌劃，實質就是一個地區(行業)發展的規劃。區域發展，規劃先行已成婦孺皆知的道理，但能否一畫到底取決于兩方面因素，一是規劃是否合理可行，具有前瞻性：二是各屆領導是否總是另起爐灶。各起各的調，各唱各的曲。白山市從上個世紀90年代開始，就把培育礦泉水產業，打造“中國，白山國際礦泉城”列入地區發展規劃。10多年過去了，白山市換了幾屆領導班子，但不變的是對礦泉水產業的培育和礦泉城的打造。經過歷屆領導班子的艱辛努力，2004年白山市終于被國際飲水組織授予“中國·白山國際礦泉城”稱號，成功打造百萬噸礦泉水產業基地。張家界從建市之初就請上海同濟大學做了高質量的旅游業發展規劃。20年來，經過一屆又一屆領導班子的不懈努力，張家界在景區建設方面創下了多項世界之最：世界最高觀光電梯、最長纜道、最高最險盤山公路。目前。張家界市已成為國內外著名的游覽勝地，被聯合國教科文組織列入《世界自然遺產目錄》。白山市、張家界市的成功經驗讓我們認識到，一個地區的發展不僅得益于高質量的規劃，更重要的是對規劃十年如一日的嚴格執行。

(六)打造魅力城市是資源枯竭城市轉型的有效途徑

大多數資源枯竭城市，尤其是森工類資源枯竭城市都把旅游業作為接續替代產業的主導產業來發展壯大。打造特色、魅力城市，是提高城市核心競爭力的重要內容。讓自然山水附上文化的價值，更能使一個城市具有感染力、吸引力。以文為媒、以節搭臺，是打造魅力城市最有效的途徑。伊春打出了“中國紅松的故鄉”牌，白山喊出了“中國·白山國際礦泉城市”、“中國人參的故鄉”等口號。而身處大湘西的張家界市原來只是大庸縣北部的一個林場，很少有人知道。1979年秋天，我國著名畫家吳冠中發現了這片神奇的大山。以一篇《養在深閨人未識》使張家界走到世人面前，從此名聲大震。也正因此，1988年5月經國務院批準，撤大庸縣改為大庸市，1994年更名為張家界市。張家界深深體會到以“文”為媒，以“節”搭臺對一個旅游城市進行對外宣傳的重要意義，從1991-2006年張家界市舉辦了10屆國際森林保護節，每屆突出一個主題。此外，張家界市還通過各類會展、賽事、特色活動進行宣傳。1999年的張家界世界飛行大獎賽和2006年的俄羅斯空軍在張家界天門山進行的精湛表演成為張家界旅游宣傳促銷的經典之作。白山市也成功地舉辦了“中國·白山國際礦泉節”、“長白山人參節”、“長白山松花江鴨綠江旅游節”等。

阿爾山資源枯竭城市轉型的重點是大力發展旅游業，而旅游業的發展離不開城市品牌的打造和宣傳。阿爾山市在這方面也做了有益的嘗試。舉辦了4屆圣水節，承辦了滑雪賽事，起到了一定的宣傳作用。但阿爾山市在對外宣傳上還需進行深入、細致的策劃，拿出整體規劃。阿爾山市還可以通過開展唱響一首歌，畫好一幅畫，寫好一篇文章，網上征集宣傳詞等活動提高城市知名度。但一定要邀請著名作家、作曲家、歌唱家、畫家以保證活動的質量和效果。如：鄭緒嵐一曲《太陽島上》，讓全國人民知道了哈爾濱有座美麗的太陽島，讓人們有了向往的沖動!而一句“桂林山水甲天下”就讓桂林聞名海內外。

(七)“盯”字精神是資源枯竭城市轉型的重要因素

荀子曰：“鍥而舍之，朽木不折；鍥而不舍，金石可鏤。”這句話告訴我們，無論做什么事只要不半途而廢，有恒心，就能成功。白山市在招商引資促使項目落地等方面的成功做法對這句話做了最好的詮釋。常言道：“栽下梧桐樹。引得鳳凰來。”但現在是家有梧桐樹，不見鳳凰來。靖宇縣委、縣政府為了讓礦泉水走出深山。涌向世界，遍訪名企。攀高結貴。其中有兩件事讓靖宇人念念不忘。一件是在2000年底，靖宇縣領導南下杭州，有意與農夫山泉結親。但農夫山泉認為時機不成熟，有意在2年后投資建廠。為了使農夫山泉早日落戶靖宇，2000年底到2001年初短短的3個月時間內，縣委書記、縣長11次下杭州，誠意感動了農夫山泉的決策者，2001年5月雙方正式簽署投資協議，8月正式破土動工。目前公司一期投資3.1億元，建成全亞洲單機生產能力最大的生產線。另一件事是在與頂新集團洽談礦泉水開發過程中，靖宇人先后46次到天津頂新集團總部，縣委書記就去了28次。誠意終于引來金鳳凰。自1997年靖宇縣開始興建第一家礦泉水廠至今，經過10年的努力，靖宇縣已引來娃哈哈、農夫山泉、康師傅等全國知名飲品企業7家，成功打造出中國第一個最大、最強的礦泉水產業基地。

在阿爾山資源枯竭城市轉型的過程中，阿爾山市委、政府只有發揚“盯”字精神，按照規劃逐項落實，逐一推進，才能使阿爾山這座資源枯竭城市浴火重生。

三、建議

(一)阿爾山市委、政府要結合深入學習實踐科學發展觀活動，組織有關部門認真學習、深入研究國務院關于促進資源型城市可持續發展的若干意見(國發[2007]38號)、內蒙古自治區人民政府關于促進資源型城市可持續發展的實施意見(內政發[2008]110號)。用足用好國家和自治區給予資源枯竭城市的各項優惠政策。

(二)從2009-2011年，自治區財政計劃安排18億元專項建設資金用于資源型城市建設，平均每年由財政安排礦權收益專項資金6億元。其中，3億元用于地質環境整治保護項目，由自治區國土資源廳負責。阿爾山市生態環境保護與治理任務艱巨，應積極爭取這部分資金。

(三)阿爾山市政府要抓緊時間完成化解社會管理和公共服務等方面歷史欠賬規劃。

(四)阿爾山市應聘請國際或國內飲水組織對阿爾山礦泉水做出權威鑒定。在摸清情況的前提下，聘請業內專家對阿爾山礦泉水資源的保護和開發進行整體規劃。做大做強礦泉水產業。

(五)在城市品牌打造方面，阿爾山市可考慮將其打造成像法國“依云小鎮”一樣的礦泉小城，并做出高起點規劃。然后按照規劃嚴格執行。依云小鎮坐落于日內瓦湖邊的法國邊境內，它因礦泉水而聞名于世，尤其是以生產、銷售高端礦泉水聞名，小鎮70％以上的財政收入來源于礦泉水。如今，依云小鎮已成為舉世聞名的旅游勝地。

(六)要高度重視轉型工作。國家對資源型城市轉型示范工作列出了時間表，即在2010年前，資源枯竭城市存在的突出矛盾和問題得到基本解決，大多數資源型城市基本建立資源開發補償機制和衰退產業援助機制，經濟社會可持續發展能力顯著增強。2015年前。在全國范圍內普遍建立健全資源開發補償機制和衰退產業援助機制，使資源型城市經濟社會步入可持續發展軌道。從時間表上看，阿爾山市的轉型任務非常艱巨，因國家要求的轉型時間非常緊迫，所以阿爾山市要高度重視轉型工作，快速行動起來，實現經濟、社會、生態等方面的全面轉型。