新農村建設中農民權利保障問題淺析

[提要]新農村建設是我國社會主義現代化進程中的重大歷史任務，農民權利問題是新農村建設的關鍵問題，新農村建設的核心是保護好農民的憲法和法律權利。當前農民權利沒有得到充分有效的保障，在解決“三農”問題、建設社會主義新農村的過程中，應深入分析農民權利缺失的原因，尋求農民權利保障的對策，實現新農村建設目標。

[關鍵詞]農民權利；新農村建設；保障

[作者簡介]方良平(1977－)，女，中共贛州市委黨校講師；鐘駿樹(1973－)，男，法學碩士，中共贛州市委黨校講師。(江西贛州 341000)

社會主義新農村建設是農村經濟、民主政治、文化和社會生活全面進步的過程，是對我國現階段農村社會關系和各方面利益的重新整合，實現資源的優化配置和利益的公正分配。但歸根到底是“要切實保障農民的民主權利，使農民得到實實在在的物質利益”。要制定與農村相適應的法律法規，宣示、確認和保障農民的憲法和法律權利。

一、新農村建設中農民權利保障的制約因素

(一)作為“建設主體”的農民素質不高。農民是新農村建設的主體，改革開放以來我國農民的主體意識、權利意識有了很大的增強，但由于農民受教育水平普遍較低、農村熟人社會和當前農民主要面臨的是解決生存權為主要任務的生存壓力，使農民認識和維護自身權利的觀念不強，維權的精力和實力不夠，存在輕法、畏法、無訟等思想?！稗r民小農意識、逆來順受的思想根深蒂固，這些在一定范圍、一定領域內竟成了剝奪或限制農民參與權和決策權、選舉權和被選舉權及其它權利的冠冕堂皇的理由?！?/p>

(二)農民權利保障的立法失衡。首先，從農民憲法權利的立法層面看。農民權利的實現和保障離不開憲法。我國現行憲法在立憲理念和立憲技術上有了很大進步，但某些憲法權利缺乏完整性或具有片面性，如人身權利中缺少遷徙自由權，社會經濟權利中缺少生活最低保障權、缺少罷工權等；又如某些憲法權利缺乏平等性，沒有明確規定“平等權”，平等權的享受主體受限制較多，農民與城市居民實質上很難處于平等地位。其次，從農民權利的行政法保障層面看?！皯椃ㄊ切姓ǖ幕A，而行政法則是憲法的實施。行政法是憲法的一部分，并且是憲法的動態部分，沒有行政法，憲法每每是一些空洞、僵死的綱領和一般原則，而至少不能全部地見諸實踐?！蔽覈r民權利缺失，雖有憲法層面的原因，但更主要是沒有行政法等相關法律對憲法的支持和具體化規定，沒有行政法律制度與憲法的銜接、配套和協調，主要表現在：(1)選舉法規定與憲法精神不協調使農民在權利分配時處于弱勢。選舉法規定農民選舉一個人大代表的人數是城市人的4倍。也就是說，4個農民的權利相當于一個城市人的權利，農民選舉受制于“四分之一條款”，顯然是對農民選舉權的歧視。(2)行政法對戶籍制度的強化，造成城鄉二元戶籍制度，使農民享有與城市居民完全不平等的權利，農民被剝奪了應該和城市居民一樣享有的國民待遇。

(三)農民權益表達組織缺失。從政治性結社角度而言，我國農民缺乏一個統一的利益表達組織，不能夠組織農民協會。由于利益表達機制的失衡，使農民往往很難抵擋外界對自己合法權益的侵犯。農民缺少自己的利益表達機構，農民既無法保障自己的權利，也無法影響國家的政策和行動?，F實生活中一些限制農民權利、不利于農民權利實現的規定，就是在缺乏農民意見表達的條件下或者是在根本沒有農民意見表達的情況下出臺的，在一些政策的制定上，占我國人口絕大多數的農民被邊緣化，農民權利的保障和實現缺乏自治組織的支持和幫助，導致農民缺乏一個可依賴的、具有組織化、秩序化特征的意見表達渠道。

(四)農村“公權力”的濫用。在公權領域，本應遵循公權法定和依法行政原則，一切社會公共權力的行使者必須根據明定的法律授權行使權力，沒有明文規定的社會事務，不得行使管理權，并且權力的行使必須遵循法律法規，否則構成違法。在現實生活中，強大的公權力對農民權利的侵害時有發生。農村公權力不法行使現象相當嚴重，突出表現在農村基層政權對村政表現出來的越位和錯位，對村干部和村莊公共事務干預過多，政府“不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項”形同虛設，農民的權利和利益得不到地方政府的有效保護。

二、新農村建設中農民權利保障的對策

(一)加強法制教育，增強農民權利意識。農民權利的維護和保障，除了需要憲法和法律的規定，還需要農民有強烈的權利意識和爭取自己平等權利的思想觀念。當前緊迫的是加強農村普法教育，培養農民的法律意識和權利意識。(1)有效開展法制宣傳教育?！凹訌姺ㄖ浦匾氖沁M行教育，根本問題是教育人?！睂r民進行法律教育，內容要有針對性，要盡量與農民的實際生活結合起來，形式要多樣化，如印發宣傳資料；開展咨詢問答；舉辦法制文藝演出；建立“農村法制學?！薄ⅰ按迕穹ㄖ平逃顒邮摇钡鹊?。(2)全面提高農民素質。農民法律意識的提高與自身素質和社會環境有直接關系。應全面提高農民的科學文化素質，培養農民的現代化綜合素質，使農民由傳統型農民轉變為現代型農民。

(二)加強農民權利保障立法。首先，完善我國現行憲法相關條款。我國憲法權利體系需要與時俱進、與世界同行。從立法上完善對農民權利保障應采取以下措施：(1)加強對憲法權利內容的規定。在內容上突出對農民這一社會群體基本權利的特殊保護，如將我國公民遷徙自由、罷工自由等權利載入憲法。從立憲模式看，應該重構我國公民基本權利的立憲模式，重構后的基本權利體系應該包括五方面內容，即一般規定、個人權利、政治權利、社會權利和基本權利的保障。(2)完善選舉制度。修改農民選舉受制的“四分之一條款”，進一步擴大農村地區的人大代表比例，人大代表名額的分配，應盡早實現城鄉平等，真正實行普遍、平等和直接的選舉原則，維護憲法的尊嚴，樹立起憲法的權威。其次，制定適應農村實際的法律。當前應盡快出臺《農民權益保障法》、《反就業歧視法》和《農民權益保護法律援助法》等，形成保障農民權益的法律體系，對我國農民權益保護進行有效的制度安排。以保障農民這一弱勢群體的權利；制定《結社自由法》，進一步保障公民的結社權利，使我國農民結社有法可依，消除結社自由的法律障礙。我國農民應當根據法律規定，成立表達自己利益訴求和維護自身正當權利的農會組織，以形成自己的利益代言機構。建立健全農民法定的權利組織或維權組織，是新農村建設中維護農民權利最可靠的途徑之一。

(三)轉變政府職能，建設法治政府。現代意義上的法治政府，就是嚴格按照法治原則運作的政府，就是把行政權力自覺限制在法定范圍內、堅持依法行政的政府，就是把保障公民權利和自由作為歸宿的政府。在新農村建設中，必須轉變政府職能，建設法治政府，必須改變政府行駛權力凌駕于農民權利之上，政府行政權力對農村社會控制無處不在的現象，調整政府與農民的現有關系，重新建立政府與農民的新型關系。政府應減弱對農村社會的控制，政府行政權力應從農村問題的某些方面退出來，還農民以“當家作主”的權利，那些可以由市場解決的事情，那些農民自己能辦、能管的事情，應當讓農民自己辦起來，管起來。政府迫切需要改變職能的越位、缺位和錯位現象，政府職能的作用范圍須得到法律的明確勘定。

(四)加強司法制度建設，保障農民權利。如果權利受到侵害時，沒有一種制度保證受到侵害的權利能夠通過司法渠道來獲得救濟，那么這項權利等于不存在。給農民權利以制度保障尤為關鍵。(1)建立憲政審查制度?！皼]有憲政審查，權利就沒有實質意義?！薄皯椃▽彶橹贫炔粌H對憲法效力來說實必要，而且也符合中國憲法的基本精神?！睉M快建立憲政審查制度，及時糾正有關部門和地方政府違背憲法精神的部門法規和“土政策”，從源頭上避免損害農民權益的法律、法規、規章和政策在司法審判中的適用。(2)建立憲法訴訟制度。憲法訴訟制度是指當公民的基本權利受到侵害時，如果窮盡一切普通司法救濟手段還不能獲得有效救濟，那么國家司法機關就可以以憲法訴訟的形式提供相應的憲法救濟。憲法訴訟制度建立后，只要農民受到侵害的權利是憲法所規定的公民的基本權利，而這些權利又沒有相應的部門法加以落實和保護，農民就有權向人民法院提起憲法訴訟，尋求救濟。