淺談轉變政府職能與推進職務消費改革

[提要]職務消費是指公職人員為履行工作職責所發生的消費性支出及享有的待遇，包括公務用車配備及使用、通訊、業務招待(含禮品)、差旅、國(境)外考察培訓等消費項目。可見，公職人員的職務消費是與其履行政府職能密切相關的。正因如此，要推進職務消費改革，就必須加快轉變政府職能。文章認為，當前轉變政府職能，推進職務消費改革，可謂具備了多種有利條件。職務消費改革是一項系統工程；轉變政府職能，加快推進職務消費改革應遵循規范、統一、透明的原則，需要多重舉措并用，運用綜合配套改革的理念、制度、技術和保障措施。

[關鍵詞]轉變政府職能；職務消費改革；公職人員

[作者簡介]胡青丹(1984－)。男。中共廣東省委黨校經濟學教研部。(廣東廣州 510053)

2003年10月14日，黨的十六屆三中全會審議通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》提出，規范職務消費，加快福利待遇貨幣化。2008年5月13日，中共中央印發的《建立健全懲治和預防腐敗體系2008—2012年工作規劃》再次提出，要推進黨政機關領導干部及國有企事業單位領導人員職務消費改革。職務消費是指公職人員為履行工作職責所發生的消費性支出及享有的待遇，包括公務用車配備及使用、通訊、業務招待(含禮品)、差旅、國(境)外考察培訓等消費項目。可見，公職人員的職務消費是與其履行政府職能密切相關的。如何轉變政府職能，推進職務消費改革，是一個值得深入研究的課題。筆者就此談點粗淺看法，以期拋磚引玉。

一、推進職務消費改革必須轉變政府職能

傳統的經濟理論認為，在市場經濟體制下，政府只應充當“守夜人”角色，即利用國家機器的力量，維護產權制度，維護市場秩序和游戲規則，但不應直接干預市場機制的運行。隨著市場體制調節宏觀經濟的局限性日益顯現，經濟理論界改變了看法，認為政府應該使用法律、行政及經濟的多種手段直接干預經濟，避免社會矛盾激化。在政府與市場問題上，迄今有兩種極端的理念和實踐：一個是市場至上和市場萬能論，結果導致市場失靈；另一個是政府至上和政府全能主義，結果導致政府失靈。這兩方面經驗使當代各國政府都努力尋求政府職能的恰當定位，既避免市場壟斷和市場失靈，也避免政府壟斷和政府失靈。

斯密認為國家的職能主要是滿足公共安全、公共機構和公共工程等公共需要。由財政保障的國家費用也稱為國家運行成本，主要包括國防費、司法經費、公共機關和公共工程費用。政府作為上層建筑，不僅不生產社會財富，而且需要消耗大量社會財富。他說：“地大物博的國家，固然不會因私人奢侈妄為而貧窮，但政府的奢侈妄為，卻有時可把它弄得窮困”。因而斯密強調政府節約的重要性。如斯密認為，公共工程和公共機關費用包括：除國防及司法兩方面所必需的公共設施和公共工程外，主要為便利社會商業，促進人民教育的公共設施和工程。至于公路、橋梁、運河等等，如由利用它們的商業來建造和維持，那么，這種工程，就只能在商業需要它們的地方興建，因而只能在宜于興建的地方興建。此外，建造的費用，建造的堂皇與華麗規模，也必須與該商業的負擔能力相稱，就是說，必須適度。這樣就確保了政府職能運作成本的最小化，從而使政府成為廉價政府。

我國從1978年改革開放開始，進入具有歷史意義的經濟社會轉型期。市場經濟體制取代計劃經濟體制并日趨完善，政府職能也開始轉變。但由于行政理念的轉變、宏觀經濟體制轉型以及政府自身能力的提高需要一個漸進的過程，因此我國政府在政府與市場關系問題上存在政府職能“越位”、“錯位”、“缺位”現象，亟待克服。當前我國公職人員職務消費存在以下主要問題：

(一)日常開支驚人，浪費嚴重。《瞭望新聞周刊》2006年第44期刊登了湖南大學廉政研究中心教授龍太江撰寫的特稿，文中數據顯示：2004年全國公款吃喝3700億元。我國現在約有公車400萬輛，每年耗資3000—4000億元，真正用于公務的僅占1／3。公款旅游浪費巨大，據有關估計，我國1997年以各種名義進行的公款旅游花費就達到2835億元，2004年僅出國考察旅游達2000億元。公務接待中，不少部門和單位往往是相互接待，“同城接待”，超標準接待等。更有甚者，以接待費名義套領取金，用于贈送禮卡、禮券、禮金，拉關系，為個人職務升遷或謀取私利搞感情“投資”。此外，黨政機關日常耗能、用水、用電等浪費也較嚴重。據北京市一項調查顯示，48家市、區政府機構2004年人均耗能量、年人均用水量、年人均用電量分別是北京居民的4倍、3倍和7倍。

(二)辦公設備貪新求全，閑置嚴重。辦公設備盲目攀比，美其名曰多少年不落后，“超前眼光”成為標榜工作、炫耀政績的“門面工程”。中國科協副主席欒恩杰說，原本由政府投巨資購買的大型科學儀器設備，卻因多方面原因為某些部門和單位“獨有”，導致部分設備出現重復購置和閑置浪費。中部某省現有原值50萬元以上的大型科學儀器設備745臺，其中利用率在30％以下的有171臺，占總數的23％。我國擁有的科學儀器設備的數量比歐盟15國的總量還多，但大多“閑得發慌”，許多儀器設備的利用率不到25％，甚至更低。

(三)辦公場所豪華，過分講排場。我國不同級別的黨政機關占地多少、辦公樓面積多大、不同級別干部辦公室多大、裝修規格怎樣，等等，或者是沒有統一規定，或者是有規定不執行。這就使得不少黨政機關占地、建辦公樓、辦公室等等出現了失控的現象，造成了浪費。十分典型的如河南濮陽、甘肅蘭州、山西糧食局等都因此被點名批評。又如廣東省一個只有7名村干部的村委會耗資400多萬元興建辦公樓。

可見，當前公職人員職務消費問題已成為我國經濟社會發展中的一個重難點問題，也是群眾反映強烈的一個熱點問題。而要推進職務消費改革，就必須加快轉變政府職能。

二、轉變政府職能，推進職務消費改革的有利條件

在建立和發展社會主義市場經濟的當今，在毫不動搖地加強黨風廉政建設和反腐敗斗爭的背景下，在黨中央、國務院提出建設節約型社會后，作為具有艱苦奮斗優良傳統的我國黨政機關，當前轉變政府職能，推進職務消費改革，可謂具備了多種有利條件。

(一)黨中央、國務院歷來高度重視各級黨政機關帶頭厲行節約、反對奢侈浪費。早在1932年6月，由毛澤東簽署的《中央政府給湘贛省工農兵代表大會電》中就提出：“節省一切費用供給戰爭經費”。1952年3月8日，政務院批發的《中央節約檢查委員會關于處理貪污、浪費及克服官僚主義錯誤的若干規定》中，對“個人生活與工作上揮霍性的超支”和“由于負責人嚴重的官僚主義或經營人員失職所造成的業務上的浪費和損失”，“情節嚴重而招致國家巨大損失”者，明確規定“酌予刑事處分”。2005年7月4日，中共中央直屬機關事務管理局和國務院機關事務管理局聯合發出通知，要求中央和國家機關切實加強資源節約工作。國務院總理溫家寶對此作出重要批示，要求各級機關帶頭厲行節約，真正在建設節約型社會中發揮表率作用。2009年2月20日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發了《關于黨政機關厲行節約若干問題的通知》，指出：“……為保持經濟平穩較快發展，維護改革發展穩定大局，各級黨政機關必須厲行節約，堅決制止奢侈浪費。”并就公款出國(境)旅游、公務用車配備使用、公務接待費用支出等六個方面的職務消費作出了嚴格的規定。

(二)轉變政府職能，推進職務消費改革符合加強黨風廉政建設的需要。近年來，為遏制公款大吃大喝歪風，規范公務用車管理，從中央到地方，三令五申，發了不少文件，開了不少專門會議，想了不少辦法，采取了不少措施，也取得了一定效果。但仍有個別地方和單位干部工資不能按時足額兌現，機關電話欠費停機，辦事業沒錢，機關正常開支沒錢，但大吃大喝有錢，買高檔小汽車有錢。這嚴重脫離群眾，影響黨和政府的形象，影響黨群、干群關系。要解決這個問題，就必須加強黨風廉政建設，從改革人手，以制權、用錢、管人為重點，不斷鏟除腐敗現象滋生蔓延的土壤。轉變政府職能，推進職務消費改革作為減少政府運行成本、促進政府廉政建設的一個重要核心，理所當然的是符合加強黨風廉政建設需要的。

(三)轉變政府職能，推進職務消費改革是發展社會主義市場經濟的必然要求。改革開放以來，特別是黨的十四大報告中明確提出建立社會主義市場經濟體制的目標，我國社會主義市場經濟逐步建立，市場發育日趨成熟。市場經濟作為一種獨立的經濟運行模式，有著其自身的運行規律。公共(職務)消費作為市場經濟的重要組成部分，不能違背這些規律。宴請和坐車等統統由國家包下來的做法，已越來越不符合發展社會主義市場經濟的要求。職務消費貨幣化、定量化、公開化，是當今世界上許多國家通行的做法。我國政府在控制職務消費提高政府效率上，做了大量有益的探索。這些探索，都是建立在一定的經濟基礎和上層建筑基礎之上的。在社會主義市場經濟條件下，如何根據市場經濟的基本要求，提高職務消費的效率，是當前政府改革的一個重要內容。充分利用市場的調節機制，配合建設有限政府和節約型政府的要求，政府要將市場能做的還給市場去做，政府只做市場不想做或者做不好的事。如，政府機關的一些行政服務能推向市場的應當交由市場去做。政府管的事情少了，職務消費的范圍和耗費自然就會有所下降。

(四)轉變政府職能，推進職務消費改革是建設節約型社會的關鍵環節。建設節約型社會需要全民參與，更需要充分發揮黨政機關的作用。因為黨政機關是建設節約型社會的主導者：建設節約型社會是政府的一項重要經濟職能，黨和政府是建設節約型社會的思想指導者、體制設計者、政策制定者、行動推動者及表率。此外，正如王琦(2005)提出，政府還是建設節約型社會的協調者。黨政機關帶頭抓好節約工作，不僅對控制和降低資源消耗有著直接的重要作用，而且對引導和推進全社會節約會起良好的示范作用。各級黨政機關及其工作人員，牢記兩個“務必”，堅持艱苦奮斗、勤儉節約的優良傳統，大力轉變政府職能，推進職務消費改革，就是貫徹落實黨中央國務院關于建設節約型社會要求的最好行動。

三、轉變政府職能，推進職務消費改革的政策建議

職務消費改革是一項系統工程，需要相關配套改革的支撐。轉變政府職能，推進職務消費改革應遵循規范、統一、透明的原則，需要多重舉措并用，運用綜合配套改革的理念、制度、技術和保障措施。

(一)完善配套措施，優化改革環境。職務消費改革既是一個漸進的過程，又是一項系統工程。職務消費改革能否順利推進還要取決于相關的配套改革。要保證公職人員的廉潔自律，必須提高公職人員的思想覺悟、建立激勵和約束制度、完善福利保障、加大“腐敗的成本”，使公職人員“不敢亂花錢、不想亂花錢、不必亂花錢”。可從以下幾方面人手：(1)進一步改革和完善我國公職人員的工資、福利待遇和職務消費標準；(2)完善社會保障體系，如實行社會統籌和個人賬戶相結合的養老、醫療保險制度，完善失業保障和社會救濟制度等，解除公職人員的后顧之憂；(3)推動社會化服務體系建設，為改革提供強有力的硬件設施和優良環境；(4)推行部門預算，細化支出項目，實行績效考評，并結合國庫集中支付制度解決職務消費的透明化、公平化，實現公開監督；(5)配合機構改革與政府職能轉變，最終要在保持或提高行政效率的基礎上實現減人、減事、減支，如此的職務消費才能達到最優效用。

(二)加強思想教育，樹立廉潔自律意識。觀念是行動的先導。只有在正確先進的觀念指導下，行動才能更有效。轉變政府職能，推進職務消費改革，也需要公職人員觀念的更新，也是一次思想的解放。要破除一些干部認為“職務消費就是吃幾頓飯，喝幾杯酒，這是工作需要，沒啥了不起，談不上腐敗”的無所謂思想。同時，各級領導干部必須自覺清除思想阻力，認清態勢，敢于觸動既得利益，敢于否定自己；注重對從政文化的再造，樹立正確的從政理念，對自己的執政形象、職業尊嚴、身份意識等作出新的詮釋和塑造；發揚艱苦奮斗的優良傳統，強化公職人員的自律意識，加強思想政治教育和職業道德教育，樹立為人民服務的思想和忠于職守的道德準則；徹底解決遺留在領導干部頭腦中的“官本位”、“權本位”思想，讓我們的領導干部真正樹立“情為民所系、權為民所用、利為民所謀”的執政理念。

(三)明確界定職務消費的范圍，規定職務消費的度。要知道職務消費離腐敗只有二步之遙，過度的、違規的職務消費就是腐敗和揮霍浪費。這就要弄清楚適度的、合規的職務消費與過度的、違規的職務消費的聯系與區別，并把兩者劃清界限，守住適度的、合規的職務消費的底線。在制定職務消費標準上，既要保證實現節約，又要保證完成工作；既要考慮國家和集體利益，又要兼顧干部切身利益；既要統籌兼顧，避免矛盾，又要區別對待，重點傾斜，體現“工效掛鉤”。如在公車改革中，可將交通費分為兩部分：一部分作日常工作交通費補貼，實行費用包干，發放到人，節約歸己，超支自負；另一部分作為指定性工作交通費，對參與突發性、指定性等重點工作的人員給予交通補貼。此外，還應制定職務消費評價指標，確保對一切與職務消費有關行為都能夠進行量化。有了評價指標后，紀檢機關要加強對職務消費等的監控，各級黨政機關及公職人員也要按指標自律。

(四)以市場化為導向，遵循市場經濟規律。對公務人員職務消費，加快推進市場社會化運作進程，以規范職務消費，從而節約行政成本。例如：對機關單位的公務車由專門機構統一管理并轉為經營實體，供黨政機關有償使用；或成立公車租賃服務中心，公務用車租賃服務中心實行市場化運作、貨幣化管理，凡公職人員用車，按工作需要，并適當考慮干部級別以核定公務用車定額指標。用車者按定額用車，刷卡消費，超定額用車費用自理。對于招待費、差旅費可根據工作需要、職務級別和物價水平核定標準，定額定編；在支付和結算方式上，先試行貨幣化，超支自付，節余結轉下年繼續使用和適當獎勵。此外，還需要使職務消費公開化，把職務消費作為政務公開的一個重要內容，將各黨政機關、公務員的職務消費公諸于眾，接受社會監督，接受百姓監督，接受媒體接受。因為，“陽光”是最好的防腐劑，公開是一切不正之風和腐敗行為的克星。

(五)充分發揮法律制度的功能和作用。(1)要完善法律制度，科學創建由基本法、配套法等構成的職務消費法律體系，充分發揮法律制度的指引、預測、評價功能。從戰略高度出發，制定一部統一的關于職務消費的基本法。如制定《中華人民共和國公職人員職務消費法》，以立法的形式把有關職務消費的方針、基本原則和管理體制明確下來。還應制定一些配套法律法規，如《國家公職人員道德行為法》、《公共財政預算法》、《財政監督法》、《財產申報法》、《國有資產管理法》和《新聞法》等，以對職務消費進行全方位的監控。此外，在制定新法的同時，必須修改現行相關法律制度，大力變革現有法律中與建設節約型社會不相適應的規定，使之有利于推進職務消費改革。(2)光靠立法不夠，還必須做到“有法必依、執法必嚴”，確保法律充分、及時、正確地實施，利用法律制度的教育、警示功能及其威懾力，保證黨政機關及其工作人員廉潔奉公、依法行政，促進職務消費改革的順利實施，并產生現實的經濟社會效益。