農(nóng)民工就業(yè)歧視法律規(guī)制探討

[提要]龐大的農(nóng)民工群體遭受著嚴(yán)重的就業(yè)歧視，給我國經(jīng)濟社會發(fā)展帶來了嚴(yán)重危害。我國目前對禁止農(nóng)民工就業(yè)歧視的立法相當(dāng)薄弱。文章認(rèn)為應(yīng)從破解制度性根源著手，進行戶籍制度改革，完全取消戶籍背后捆綁的不平等待遇。在技術(shù)上，盡快建立以《禁止就業(yè)歧視法》為基本法律的系統(tǒng)的反就業(yè)歧視法律體系，以完善的立法遏制農(nóng)民工就業(yè)歧視。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)民工；就業(yè)歧視；制度性根源；立法

[作者簡介]賴麗華(1974--)，女，江西省社會科學(xué)院法學(xué)研究所副研究員。(江西南昌 330077)

“農(nóng)民工”是我國城鄉(xiāng)二元戶籍制度下誕生的對沒有城市戶籍，在城市打工的農(nóng)村勞動力的一個統(tǒng)稱，是一個人的社會身份和職業(yè)相結(jié)合的稱謂。即擁有農(nóng)業(yè)戶口社會身份的農(nóng)民，從事著以勞動換取工資的工人職業(yè)。農(nóng)民工生活和工作于城市，其身份背后的相關(guān)政治權(quán)利、公民權(quán)利卻在農(nóng)村，兩者間存在矛盾，給農(nóng)民工生活、就業(yè)帶來諸多困境。農(nóng)民工就業(yè)歧視是我國特有的制度性因素導(dǎo)致的一種就業(yè)歧視類型。農(nóng)民工就業(yè)歧視問題已經(jīng)成為我國城鄉(xiāng)差距不斷擴大的重要因素，嚴(yán)重影響著我國經(jīng)濟發(fā)展和社會良性發(fā)展進程。因此，必須通過包括法律制度設(shè)計在內(nèi)的各種措施進行反歧視救濟。

一、我國農(nóng)民工就業(yè)歧視的現(xiàn)狀

農(nóng)民工就業(yè)歧視是指農(nóng)民工因其農(nóng)業(yè)戶口即非城市戶口在就業(yè)領(lǐng)域所受到的不公平對待，普遍存在于我國勞動力市場。農(nóng)民工就業(yè)歧視現(xiàn)象呈現(xiàn)顯性直接的特點，廣泛存在于農(nóng)民工擇業(yè)和就業(yè)全過程。

(一)農(nóng)民工在就業(yè)前的擇業(yè)階段遭受就業(yè)機會歧視

在擇業(yè)階段，主要表現(xiàn)在農(nóng)民工求職過程中遭遇擇業(yè)機會不平等歧視。盡管我國《憲法》和《勞動法》規(guī)定“中華人民共和國公民在法律面前一律平等”，“勞動者享有平等就業(yè)和選擇職業(yè)的權(quán)利”，從法律上確定了勞動者的就業(yè)平等權(quán)。然而，在我國現(xiàn)實經(jīng)濟社會中，農(nóng)民工與具有城市戶籍的公民在就業(yè)機會上遭受著極不平等的待遇。農(nóng)民工的就業(yè)機會被剝奪、損害的現(xiàn)象十分普遍。因為在許多人看來，甚至很多地方政府也認(rèn)為，大量農(nóng)民工涌入城市工作是造成城鎮(zhèn)就業(yè)緊張局面的很大一個原因。在這種理念支配下，政府先后出臺了不少旨在限制使用農(nóng)民工、優(yōu)先滿足本地勞動力就業(yè)需求的行政法規(guī)。如1994年11月17日勞動部頒發(fā)的《農(nóng)村勞動力跨省流動就業(yè)管理暫行規(guī)定》，對跨省流動進城農(nóng)村勞動力就業(yè)做出若干限制。1995年，上海市勞動局發(fā)布《上海市單位使用和聘用外地勞動力分類管理辦法》，并公布了上海市各企事業(yè)單位不得招聘外地勞動力的行業(yè)和工種。該法作為推進再就業(yè)工作的成功經(jīng)驗在全國許多城市產(chǎn)生了示范效應(yīng)。這些措施，明顯地剝奪、排斥了農(nóng)民工公平競爭的就業(yè)機會，是直接顯性的對農(nóng)民工的就業(yè)歧視。

(二)農(nóng)民工在就業(yè)過程中遭受工資待遇歧視

農(nóng)民工除了擇業(yè)階段遭受眾多歧視之外，在就業(yè)過程中工資收入也難以享受與城市居民相同的待遇。因遭遇就業(yè)機會歧視，農(nóng)民工往往被限制在工資收入不高，但是臟、險、苦、累的建筑、交通運輸、制造加工、餐飲等勞動力密集、技術(shù)水平低的行業(yè)，這在很大程度上影響了他們的收入水平。他們的勞動強度和時間長度往往超出法律限制范圍，但是收入水平仍然很低，相當(dāng)一部分農(nóng)民工收入達不到當(dāng)?shù)氐淖畹凸べY水平。同時，雖然進城農(nóng)民工在城市中數(shù)量龐大，但缺乏必要的組織，難逃被雇主故意克扣、拖欠工資的厄運，間接導(dǎo)致工資水平的低下。雇主經(jīng)常延長勞動時間，但工資水平并沒有相應(yīng)提高。有學(xué)者對農(nóng)村遷移勞動力的工資歧視作了計量分析，測度了歧視對工資差異的影響程度，認(rèn)為工資差異中76％的部分可以用歧視來解釋。

(三)農(nóng)民工在整個就業(yè)過程中遭受社會保障和勞動權(quán)益保護歧視

由于農(nóng)民工多為非正規(guī)就業(yè)，多數(shù)用人單位用工和勞動管理不規(guī)范。進城就業(yè)農(nóng)民工基本的勞動權(quán)益未得到應(yīng)有的保障，主要表現(xiàn)為勞動時間遠遠超出法律規(guī)定，工作條件和工作環(huán)境惡劣，有些連基本的人身安全也得不到保障。對于法律規(guī)定的社會保障，主要是五大保險，由于農(nóng)民工都是企業(yè)的臨時工和合同工，雇主通常不愿意為其投保。而且，基于政策不完善等方面的因素，農(nóng)民工自身也不愿意參加社會保障，退保率更是居高不下。根據(jù)農(nóng)業(yè)部2005年的調(diào)查，參加工傷保險的農(nóng)民工僅占總數(shù)的12.9％，參加城鎮(zhèn)醫(yī)療保險的僅占10％，參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的僅占13.8％。只有9.6％的用人單位為農(nóng)民工購買了失業(yè)保險。廣東省是農(nóng)民工的參保人數(shù)較高的省份，但是參保沒有實行全國統(tǒng)籌，退保率長期維持在95％。因此可以說，事實上農(nóng)民工已被排除在社會保障之外。

此外，在就業(yè)信息獲取和子女教育等方面，農(nóng)民工也遭受與城市居民絕對不平等的歧視待遇。大多數(shù)農(nóng)民工目前仍然以熟人群體為基礎(chǔ)獲得就業(yè)信息，政府沒能制度性地為農(nóng)民工提供有效的就業(yè)信息獲取途徑和制度保障，農(nóng)民工信息的獲取途徑遠遠少于城市居民。而農(nóng)民工子女教育在城市面臨的歧視，是一個極大影響農(nóng)民工城市就業(yè)的重要問題。農(nóng)民工子女沒能與當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡优硎芡冉逃菧S為接受更低教育條件的二等公民。這些不平等待遇看似與直接就業(yè)無關(guān)，但其遭受的不公和就業(yè)有著千絲萬縷的關(guān)系，是間接導(dǎo)致農(nóng)民工就業(yè)歧視普遍存在的重要因素。

農(nóng)民工面臨的就業(yè)歧視嚴(yán)重折射出我國城鄉(xiāng)二元體制帶來的城市和農(nóng)村的深層次矛盾，給我國經(jīng)濟社會發(fā)展帶來嚴(yán)重危害。中國社科院研究員蔡漱指出：就業(yè)歧視將貽誤中國改革。如果城市政府的歧視性就業(yè)政策延續(xù)下去，中國經(jīng)濟發(fā)展和改革所要求的任務(wù)就會被無限期擱置。目前仍然十分嚴(yán)重的城鄉(xiāng)收入差距就難以縮小，社會主義市場經(jīng)濟體制框架初步形成的目標(biāo)也會被延緩。

二、我國農(nóng)民工就業(yè)歧視的立法現(xiàn)狀及就業(yè)歧視現(xiàn)象存在的制度根源

就業(yè)關(guān)乎個人的生存和發(fā)展，勞動權(quán)是公民的基本權(quán)利。這一權(quán)利不因性別、年齡、民族、種族、宗教、信仰、國籍等不同而有所區(qū)別。世界各國均立法禁止就業(yè)歧視以保證平等就業(yè)權(quán)的實現(xiàn)，我國相關(guān)法律也做出了類似規(guī)定。我國憲法第33條第2款規(guī)定“中華人民共和國公民在法律面前一律平等”，第42條第1款規(guī)定“中華人民共和國公民享有勞動的權(quán)利和義務(wù)”。《勞動法》第3、12條規(guī)定：“勞動者享有平等就業(yè)和選擇職業(yè)的權(quán)利”，“勞動者就業(yè)，不因民族、種族、性別、宗教信仰不同而受歧視”。《就業(yè)促進法》第26條規(guī)定“用人單位招用人員、職業(yè)中介機構(gòu)從事職業(yè)中介活動，應(yīng)當(dāng)向勞動者提供平等的就業(yè)機會和公平的就業(yè)條件，不得實施就業(yè)歧視。”其他法律如《殘疾人保障法》、《婦女權(quán)益保障法》對禁止就業(yè)歧視等都作了規(guī)定。此外，國務(wù)院制定的行政法規(guī)、以及部門規(guī)章與地方性法規(guī)如《女職工勞動保護規(guī)定》、《勞動保障監(jiān)察條例》、勞動部《關(guān)于女職工禁忌勞動范圍的規(guī)定》等在不同效力層級規(guī)定有禁止就業(yè)歧視的內(nèi)容。盡管現(xiàn)行立法在一定程度上對農(nóng)民工就業(yè)歧視進行規(guī)制，但由于法律的不完備和制度性因素等原因，現(xiàn)行立法對農(nóng)民工就業(yè)歧視的法律規(guī)制效力極其微弱。

這些效力層級不一的禁止就業(yè)歧視的法律法規(guī)，對農(nóng)民工就業(yè)歧視難以奏正起到應(yīng)有的法律效力。雖然有法律法規(guī)本身不夠健全的因素，但根本原因在于農(nóng)民工遭受就業(yè)歧視的制度性根源，即長期存在的城鄉(xiāng)分治的二元戶籍制度，以及存在于背后的與戶籍捆綁的各種利益。與經(jīng)濟社會發(fā)展過程中自然形成的其他容易遭受就業(yè)歧視的群體不同，農(nóng)民工是國家權(quán)力用制度手段強行運作產(chǎn)生的特殊群體，其弱勢地位純粹是國家權(quán)力運作產(chǎn)生的結(jié)果。農(nóng)民工沒法享有與城鎮(zhèn)居民同等的待遇，根本在于國家權(quán)力強行進行身份劃分，農(nóng)民身份沒能享有城市戶口背后各種附加利益。他們面臨的各種就業(yè)歧視是純粹的制度性歧視。因此。若橫亙在城鄉(xiāng)之間的二元戶籍制度沒有被打破，捆綁在戶籍制度背后的各種社會福利和相關(guān)利益沒有取消，農(nóng)民工的就業(yè)歧視問題就不能從根本上得到解決。

三、從破解制度性根源著手。完善禁止農(nóng)民工就業(yè)歧視法律制度

基于農(nóng)民工就業(yè)歧視的制度性根源，要從根本上解決農(nóng)民工就業(yè)歧視問題。必須從破解制度性根源著手，逐漸瓦解我國的城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)，輔之于法律制度的完善。

(一)進行戶籍制度改革，取消戶籍背后捆綁的不平等待遇，建立覆蓋城鄉(xiāng)的全社會保障體系

深化戶籍制度改革，消除城鄉(xiāng)分割的藩籬，關(guān)鍵在于取消城市戶口背后各種復(fù)雜的附加利益，讓農(nóng)民享有與城鎮(zhèn)居民同等的待遇。這是打破農(nóng)民身份與城市居民身份的關(guān)鍵，更是“法律面前人人平等”的基本憲法原則在身份制度上的起碼要求。實際上就是要重新調(diào)整已經(jīng)嚴(yán)重失衡的城鄉(xiāng)利益格局，取消市民的特權(quán)與待遇，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民身份統(tǒng)一、權(quán)利平等和機會均等。因此，城鄉(xiāng)利益格局的重新調(diào)整、城鄉(xiāng)居民身份、權(quán)利的平等化是戶籍制度改革的目標(biāo)和出發(fā)點，也是農(nóng)民工就業(yè)歧視得以消除的關(guān)鍵因素。農(nóng)民工就業(yè)歧視的最終消弭，有待于戶籍背后捆綁的不平等待遇的取消，有待于覆蓋城鄉(xiāng)全社會保障體系的建立和完善。這是社會主義法治建設(shè)的必然要求，是“法律面前人人平等”的憲法原則得以實現(xiàn)的根本保障，也是從根本上解決農(nóng)民工就業(yè)歧視問題的關(guān)鍵所在。

(二)借鑒國外立法經(jīng)驗，立足我國實際，完善我國反就業(yè)歧視法律制度

我國現(xiàn)行禁止就業(yè)歧視的相關(guān)法律法規(guī)相對薄弱，因此我們需要借鑒其他國家和地區(qū)的成熟經(jīng)驗，不斷地完善我國現(xiàn)有的法律制度，建立起完備系統(tǒng)的反就業(yè)歧視法律制度，保障農(nóng)民工就業(yè)權(quán)益。

1，構(gòu)建合理的反就業(yè)歧視立法模式。從長遠看，我國應(yīng)借鑒美國的立法模式，由國家立法機關(guān)制訂專門的《禁止就業(yè)歧視法》。建立以《禁止就業(yè)歧視法》為基本法律，各項單行法為支撐的反就業(yè)歧視法律體系。反就業(yè)歧視是一個系統(tǒng)，農(nóng)民工遭受就業(yè)歧視可能出現(xiàn)于就業(yè)過程的各個環(huán)節(jié)，各個方面。因此，除了在憲法中規(guī)定基本的平等保護條款外，還需要有三個層次的立法。一是需要有一個反歧視的基本法，包括對各種類型、各個行業(yè)、各個群體的就業(yè)歧視問題的法律規(guī)制。二是有專門針對就業(yè)及社會生活領(lǐng)域歧視現(xiàn)象的特別法律。由于農(nóng)民工是國家行政權(quán)力強行運作在特定歷史時期的產(chǎn)物，雖然在短期內(nèi)這種存在形式不會消失，但是終有一天農(nóng)民工身份會退出歷史舞臺。因此，無需針對農(nóng)民工就業(yè)歧視現(xiàn)象進行專門立法，只需在各行業(yè)各生活領(lǐng)域制定就業(yè)歧視特別法時，一并規(guī)制農(nóng)民工就業(yè)歧視即可。三是在普通法律中如《勞動法》、《民法典》會有涉及歧視問題的條款。在這些條款中，也可以融入禁止農(nóng)民工就業(yè)歧視的內(nèi)容。

2，盡快建立以《禁止就業(yè)歧視法》為基本法律的系統(tǒng)反就業(yè)歧視法律體系，以完善的立法遏制農(nóng)民工就業(yè)歧視。現(xiàn)有的立法體系中，《憲法》、《勞動法》和《婦女權(quán)益保障法》都有有關(guān)就業(yè)機會平等的規(guī)定，但是各法中的規(guī)定零散而缺乏系統(tǒng)性。應(yīng)該借鑒國外和我國港澳臺地區(qū)的經(jīng)驗，立足我國國情，制訂專門具體的法律來規(guī)范勞動力市場的就業(yè)歧視現(xiàn)象，保障勞動者在就業(yè)中的平等權(quán)利。如美國制訂實施了《雇用機會均等法》、《性別歧視禁止法》，日本和韓國都有《雇用機會均等法》。我國的香港和臺灣地區(qū)也都有類似的法律。在制訂法律時，不僅要考慮在就業(yè)的第一道關(guān)口——即招聘中的歧視，還要考慮在整個就業(yè)過程中的歧視。如升遷中的歧視、同工不同酬、解聘時的歧視等等。如美國的《同工同酬法》、《就業(yè)年齡歧視法》、《懷孕歧視法》等等。同時，在制定禁止就業(yè)歧視法時，需要明確規(guī)定就業(yè)歧視的定義以及就業(yè)歧視的法定判定標(biāo)準(zhǔn)，并明確規(guī)定對就業(yè)歧視行為有效的以民事責(zé)任為主的法律責(zé)任制度。通過明晰的法律標(biāo)準(zhǔn)和法律責(zé)任制度，對實施歧視行為者加以嚴(yán)厲的法律制裁。

制定和完善完備有效的禁止就業(yè)歧視的法律法規(guī)，只能從技術(shù)層面對農(nóng)民工就業(yè)歧視現(xiàn)狀進行一定程度的遏制。農(nóng)民工就業(yè)歧視問題的最終解決，需要從制度著手，打破橫亙在農(nóng)民工面前的身份制度藩籬，讓農(nóng)民工享受與城市居民同等的身份待遇，這才是徹底解決對農(nóng)民工就業(yè)歧視的有效途徑。