論我國農村社會保障體系的建立與完善

摘要：長期以來農民為中國的社會經濟發展做出了巨大的犧牲和貢獻，面對現代市場經濟的發展，農民的收入水平相對較低而且面臨的風險日益增加，因此，無論是基于權利與公平的觀點，還是從發展市場經濟和健全整個國家社會保障體系的需求角度出發，都沒有理由將農民排斥在社會保障體系之外。

關鍵詞：農村 社會保障

一、中國農村社會保障制度的變遷與現狀

農村自古以來就以家庭為生活單位，其生老病死的保障均來自家庭，至多擴展到家族的互助。集體制時期，則在生產隊、大隊、公社的范圍內實行“集體保障”，其中比較突出的是對“五保戶”的照顧和“合作醫療”，雖然因錢物有限而力度不大，但在當時的經濟條件下，卻也能解決一些實際問題。實行聯產承包制以后。生產隊、公社解散，“合作醫療”也隨之消解，中國農民又退回“家庭保障”。隨著醫療制度的改變，“以藥養醫”的政策導致醫療改革的徹底失敗，醫院不再把患者當病人。而是當“提款機”用，普通農民小病硬挺、大病等死的情況又重現。至于農村養老，全由子女負擔，只有極少數仍保持集體企業的村莊還有社會保障。特別是以“農民”身份外出打工的農民工，因是“農民”身份。享受不到城里人的各種社會保障，甚至沒有享受他們的必要勞動應享有的工傷、醫療、養老、失業、生育等各種社會保險的權利。

從1996年開始，農村實行了最低生活保障試點制度。1997年全國已有1660個縣市區建立了農村居民的最低生活保障制度，占全國總數的67％。有306萬農村人口得到了最低生活補助，1999年用于農村最低生活保障資金達3.66億，其中各級財政投入6l％。村級投入39％。通過近10年的建設，目前我國農村社會保障項目主要包括養老保險、醫療保險、社會救助(貧困人口社會救濟、災民救濟)等，初步具備了社會保障體系應有的項目類別。但農村社會保障項目設置的供給量與農民對社會保障的實際需求量之間還存在巨大的差距：就是與城市相比，在保障項目設置、保障水平上存在較大的差距。

(一)農村養老保險壓力巨大

由于體制性原因，我國現代意義上的農村養老保險到1992年才建立起來，到目前為止保障范圍相當狹小，保障水平也不高。到2000年底，全國農村參加養老保險的人數6173萬人，僅占農村人口的7.8％。農村養老保險年末基金滾存節余195.5億元，全年領取保險金的人數97.8萬人。當年保險金支出71600萬元，其中養老金支出40869萬元，人均領取保險金418元/年。

雖然我國人口老化趨勢明顯，但人口老化的高峰還遠未到來，據預測，我國人口老化的高峰將發生在2030-2040年前后。據我國第五次人口普查顯示：我國農村65歲以上人口已占總人口的6.96％，比1990年上升了1.39百分點。據預測。2010年我國65歲以上人口將上升到1.14億人，占總人口的8.4％。2030年將達到2.31億人，占總人口的15.3％。由此可見，我國農村將面臨著空前的養老壓力。就目前農村養老保險的發展情況來看，農村養老保障成為基本的公共需求，但由于政府的缺位，造成巨大的供求落差，在今后幾十年內。農村養老保險要想化解養老壓力、發揮作用，還需要較長時期的發展過程。

(二)農村合作醫療取得較快進展，但存在較大的地區差異

在農村社會醫療衛生體系建設方面，從80年代家庭聯產承包制以后，原有的集體的農村健康保障制度已經崩潰，新的醫療保障還沒有完全建立起來。據統計，到1997年全國只有18％的行政村實行了合作醫療，覆蓋全國農村人口只有10％，90％的農民仍要自費看病。加上在1998年國務院機構改革后，原來由衛生部主管的農村醫療衛生事務移交給了勞動與社會保障部，從而導致了相關的財政投入不足等一系列問題，導致了農村醫療保障工作實際上處于“真空地帶”。2002年10月，《中共中央、國務院關于進一步加強農村衛生工作的決定》明確指出：“要逐步建立以大病統籌為主的新型農村合作醫療制度”。2003年首批啟動試點縣(市、區)有304個，2004年增加到333個，至2005年6月底，全國已有641個縣(市、區)開展了試點工作，1.63億農民參加了新型合作醫療。2005年9月召開的“全國新型農村合作醫療試點工作會議”決定：2006年將試點縣、市、區由目前占全國的21％擴大到40％左右，到2008年建立基本覆蓋全國農村居民的新型農村合作醫療制度。新型農村合作醫療制度是由政府組織、引導、支持。農民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統籌為主。以小病補償為輔，體現互助共濟的農民醫療保障制度。它是中國農村社會通過集體和個人集資，用以為農村居民提供低費的醫療保健服務的一種互助互濟制度，也是中國農村社會保障體系的重要內容。自2003年新型農村合作醫療在全國部分省市開始試點以來，經過4年的運行，新型農村合作醫療規模的不斷擴大，農民的基本醫療衛生需求得到了一定程度的保障，對解決“三農”問題，以及我國小農經濟改造目標的全面實現起到推動的作用。但是回顧4年來的工作，我們可以發現，新型農村合作醫療在具體實施中仍然存在一些問題，主要是籌集資金困難、管理費用過高、補償水平低和醫療服務質量差。另外農村合作醫療還存在著很大的地區差異，富裕省份與貧困省份之間差距較大。特別是針對農村流動人口的醫療保障還沒有制度安排，人們所期待的農村醫療保障制度還未發揮巨大作用。

(三)農村社會救助區域不平衡，存在較大的應保未保人員

農村社會救助是現代社會保障體系的有機組成部分和基本手段之一，被稱為農村居民生活的最后一道“安全線”，它起著最基礎的社會保障作用。近年來，國家加大了對農村貧困人口的生活保障力度，2000年地方政府用于最低生活保障的資金37572萬元，比上年增長26.3％；2001年第3季度農村低保人口為313.3萬人。比1999年增長17.9％。但是，就目前的實際情況來看，農村社會救助制度很難起到最后一道“安全線”的作用。首先我國的農村社會救濟覆蓋面窄，被救濟的對象僅僅局限于無勞動能力、無工作的極少數人。大量貧困農民的生活、醫療、子女就學無法得到救濟保障。并且救濟補貼標準極低，被救助對象的基本生活也難以保證。其次我國的農村社會救助水平低。2000年，國家投入定期定量救濟費用15163萬元，人均救濟302元，其中農村人均得到生活補助84元，農村救助制度根本無法滿足農民的基本生活所需，保障水平是極其低的。由于最低社會保障的資金主要依賴地方財政，因此，東部地區救助水平遠遠要高于西部欠發達地區。

二、構建農村社會保障體系的主要措施

農村社會保障體系建設是長期的社會系統工程，需要解決的問題還很多。必須從戰略和全局的高度，加快構建農村社會保障體系。

(一)發揮政府的主導作用，加強制度建設

農村社會保障制度的建立需要由政府來主導，社會保障制度建立起來后的安全平穩運行也需要政府相關政策的引導。所以說建立、健全農村社會保障制度離不開政府引導、協調。在農村社會保障建立初期，農民對其認同感不強的情況下，政府應制定合理的農村社會保障制度實施原則。加大對社保工作的宣傳力度，增強農民的認同感，使其積極參與其中。另外在社會保障工作的運行過程中。政府應當利用其強制權為社會保障提供一個相對完備的法律環境。在農村社會保障的實施主體、對象、標準、范圍、期限、條件、監督、責任、義務等方面，做出明確的規范。應盡快頒布和實施國家的社會保障法案，促使《社會保障法》及各項子法的出臺，使農村社會保障工作有法可依、有章可循、健康發展。

(二)擴大農村社會保障項目的實施范圍，加大覆蓋面

由于我國農村各種保障項目還是在部分地區進行試點工作。各項社會保障制度還很不健全和穩定，農村各項社會保障的資金則主要由個人和集體負擔。由于長久以來我國農村經濟發展落后，農民收入增長緩慢，很多農民沒有經濟能力參保，導致農村的各種保障項目覆蓋面窄。因此我們應該從我國的實際情況出發，本著“低水平、廣覆蓋、多元化”的指導原則，著眼于各地區農村經濟、文化發展狀況的地區差異。充分考慮各地的生產力發展水平，確立適合本地區實際的社會保障項目和水平，在農村建立起系統、完善的社會保障體系。將農村絕大部分的居民納入社會保障體系。

(三)多元化籌集社會保障資金。提高農村社會保障能力

資金來源是社會保障的核心內容和中心環節，從社會保障資金的來源來看，通常是個人、集體、國家各投人一部分，并且國家的投入應占最大的比例。當前我國財政對農村基本社會保障投入嚴重不足是制約我國農村社會保障事業發展的根本性因素。所以就我國目前的實際狀況而言，必須建立起適應市場經濟發展需要，多渠道籌集農村社會保障資金來推進農村社會保障事業的發展。例如，國家可以采取開征有關的稅收或通過完善有關的稅收制度保障農村社保資金的來源。目前有必要開征社會保障稅，克服現行社會統籌方式的弊端。另外要確保社會保障基金營運增值。社會保障基金要按照市場化和穩妥化原則進行資本運營和管理，進行多元化投資，嚴防資金流失和貶值，盡可能地通過資本運營使資金保值增值，

(四)加快立法，為農村社會保障體系的健康發展提供法律支持

要使農村社會保障工作走上規范化軌道，必須制定一系列適合我國農村實際的法律、法規。全國人大應盡快制定一部系統全面的《農村社會保障法》，就農村社會保障應遵循的原則、主要內容和形式、管理體制、資金來源與發放、保障的項目標準、社會保障的監管、法律責任等做出明確規定。國務院應根據《農村社會保障法》的要求。及時制定相關條例，如《農村養老保險條例》、《農村合作醫療條例》等，完善《農村五保供養工作條例》，各地應制定相應的地方性法規。這樣，形成全國人大制定的《農村社會保障法》為總領的，以國務院針對農村社保問題制定的專門條例為主體的，并配以地方人大和地方政府的法規約束。