制度抑制與效率損失：農民貧困的制度經濟學分析

摘要：探索解決農民貧困的出路為學界和政界所普遍關注，以往的文獻中從多個方面給出解決這一問題的對策，但大都只能涉及表面問題，根本問題并沒有得到解決。農民貧困的根本原因在于不合理的制度設計，只要不利于農民狀況的制度設計不變革，農民貧困問題就沒有辦法從根本上得到解決。農民的貧困是制度性貧困。農民擺脫貧困需要分析制度瓶頸發揮作用的經濟學機理。

關鍵詞：制度抑制 農民貧困 制度經濟學

一、問題的提出：制度抑制是農民貧困的根源

農業、農民、農村問題隨著經濟發展和城市化進程的加快越來越被學術界和政界所關注，“三農”問題說到底是農民的貧困問題，只要農民的貧困問題解決了，農業和農村問題就可以解決。農民的貧困源自很多原因，包括教育層面、環境層面、信息層面、人才層面以及政策偏向層面等各方面都會導致農民的貧困化，但所有這些原因歸根結底是一個原因，即制度。所以學術界目前基于制度經濟學角度對“三農”問題的論述頗多。制度對經濟的增長有很大影響。著名經濟學家舒爾茨曾計算了各種“有形”要素對于經濟增長率的貢獻，結果發現各種有形要素的貢獻所占比重不但不大，而且在扣除所有的有形要素對經濟增長的貢獻后還有很多剩余值，這個剩余值用傳統方法不能得到合理解釋。后來諾思等人證明這些“剩余值”不是由技術因素造成的，而是源于制度因素。我國目前處在由傳統的計劃經濟向市場經濟的轉軌時期，在這個時期延續了適應計劃經濟狀態的制度規則，這些制度規則在經濟不發達和需要政府高度管制的背景下可以發揮出巨大作用，但歷史環境發生了變化，所以這種制度本身不但無益于經濟增長。而且還會阻礙經濟和社會進步，出現一定制度偏好下一部分社會群體以既定制度為依托無償剝奪其他社會群體的勞動所得的局面，形成勞動創造與勞動所得的絕對不對稱，繼而形成社會發展中的制度性貧困與貧困積累。對“制度是如何造成農民的貧困和如何在農民那里進行貧困積累的”的問題研究就非常具有現實意義。為此筆者在本文中從多個因素多層面對農民貧困的影響進行了分析，并深刻討論了制度損失的發生機制，最后闡明基于制度問題而發生了分工障礙，而分工正是效率和社會進步的標志由此進一步導出制度創新是解決農民貧困問題的先決條件的結論。

二、農民貧困中制度損失的經濟學機理分析

(一)農戶及其收益的價格約束

農民貧困的原因之一在于不合理的價格機制抑制了農民收益的擴張。農戶的利益關系是通過價格關系來表現的。農業生產過程中糧食的供給基本處于完全競爭市場狀況下，即農戶可以根據自己對市場的收益預期按照收益與投入對等原則做出市場選擇：價格上升時，生產者有選擇維持或增加生產的自由。按照均衡價格理論，農戶為了增加收益，價格上升會刺激均衡產量的增加，但是產量的增加意味著農業生產成本的增加，由于農產品缺乏彈性，這會使得生產者產生農業收入的負面預期，農戶的生產行為取決于如上兩種預期的較量。所以農戶具有選擇市場的充分自由；價格降低時，一方面可以刺激需求的增加；另一方面可以弱化供給，但農戶對于收益具有下降的剛性，這時生產者為賺得與價格較高時相同的利益，被迫不減甚至增加生產。綜合以上兩個方面得出：農戶對價格降低的反應高于價格上升的反應。為了更加清楚地說明此問題，這里筆者將農戶分為商業農戶和自給農戶兩種類型，商業農戶提供商品性農產品，而自給農戶的產品用于自主消費。兩類農戶潛在地表現為兩種不同行為方式。商業農戶表現為：農產品價格上漲時農戶增加農業投入和擴大農業生產，農產品供給富有彈性。價格下跌時農戶采取逆價格反應，商業農戶的產品供給對價格上升的反應強于對價格下降的反應程度：自給農戶表現為：當農產品價格開始上漲時，農戶一般傾向于增加投入和擴大產出，但當價格上升到一定程度時，價格的提高往往不僅不能相應或進一步刺激農戶的投入與產出，甚至導致投入下降從而供給減少。供給高度無彈性(甚至是負彈性)：當價格下降時由于自給農戶農業經營的非商業性使其會盡量減少產品供給，供給高度有彈性，所以自給農戶的產品供給對價格下降的反應強于對價格上升的反應。在純粹依托市場機制條件下，農業生產將導致農業經濟增長的兩種傾向：即當商業農戶占主導時，由于價格下降時的總供給高度無彈性，即使低價格也不會抑制農業供給；當自給農戶占主體時，由于價格上升到一定程度后總供給轉向無彈性或負彈性，農產品供給增加長期落后于需求。如上分析表明，由于價格約束使得農戶在過多考慮自身收益預期的情況下使得政府政策全部或者部分的失效，即政府預期與農戶的預期存在不對稱，農戶的即期收益與政策的遠期發展產生了沖突，沖突的結果造成社會效益的無謂損失。

(二)政策強制與農戶拒絕配合

農業經營本身存在諸多局限性，包括產業本身的自然依賴性、農業的弱質性、分散生產和低檔次重復性特點導致農業對非農產業的弱競爭力等。但是正是由于農業產業的這些弱勢也導致了該產業的最大特點是農戶具有很強的現實性，即盡量減少沒有收益或者收益可能性很小的投資，所以農戶會將有限的積累投資于最有把握的經營上。隨著經濟體制改革的深入。農業正在由傳統經濟過渡到市場經濟，但是傳統經濟給農業的影響還會在很長一段時間內存在，這就是政策對農業發展的客觀強制以及農戶對政府的天然畏懼感。所謂農戶對政府的畏懼感就是政策對農戶的單方面強制：政策推出的假設是政策一定正確，農戶必須執行，農戶只能是既定政策的接受者，如果農戶指出這種政策的不適宜則政策本身會施以強制，不接受這種政策則只能造成自身的收益損失(如罰款)。政策的強制性能夠促使政策的推行，但也損害了其有效性。畏懼感驅使農戶執行政策，政策的強制性損害了農戶的切身利益，政策的被動執行損害了政策的有效性。農戶采取“被動配合”的原因在于以往政策執行的經驗積累：其一，在市場經濟以前我國一直是計劃經濟運行機制。下級生產的目標不是為了經濟增長，而是單一的為了完成上級下達的計劃，基層的生產實際最高層決策者并不了解。往往計劃的執行過程就是損害農戶利益的過程；其二，政策的執行過程也就是政府信譽的承認過程，由于我國市場經濟的很多方面還有待于完善，經濟運行的市場風險很大，有可能在某些情況下政策主體沒有履行承諾，農業經營風險很大。其生產決策過程往往是根據上一個經營周期結果的預測，政策的履約風險當然會加大農戶的不配合。

三、農民貧困的制度抑制分析

(一)傳統農地制度下的農民貧困

目前農村實行的仍然是以家庭承包經營為核心的土地制度，實踐中土地運營的制度安排表現出的特點有：1，行政上村一級的農民集體具有土地的所有權，但實際運行中土地大多數歸村民小組所有，并且土地的運營嚴格按照戶籍確定，這種制度上的硬約束使得農民沒有在不同行政區域內對土地的自由選擇權，當然也就談不上異地經營的權利。2，平均分配土地的使用權，即土地使用權按人口在村集體內平均分配。雖然在實踐中，在家庭承包責任制的基礎上出現了多種具體形式，但農地制度的基本模式是：集體產權+按人均分的土地使用權。在這兩個基本特征中，平均分配土地使用權更為重要。

在這種農地制度實施的初期。由于激勵問題的解決，農民的生產積極性空前高漲，但從長期發展來看這種農地制度有很大的局限性：1，土地歸集體所有，平均分配，集體內各農戶人口的變化必然帶來行政性調整土地的要求，使農民的土地使用權存在潛在的不穩定性，“增人不增地，減人不減地”的附加制度安排與土地集體所有的內在要求相沖突。已有的研究說明，不穩定的地權造成農戶減少土地投資，并且增加了土地流轉時的交易成本，妨礙了農業經營規模的擴大。2，在集體內公平分配土地的要求，必然導致農戶的小規模經營，在土地肥力、位置方面的公平要求，則進一步導致土地的細碎化經營。這就限制了農民進行固定資本和人力資本投資、應用新技術的積極性。雖然法律上承認農民的土地使用權可以流轉以實現規模經營，但是土地集體所有制使土地流轉具有對外排斥性，導致流動的范圍小，難以實現規模經營及經濟效益的提高。3，土地平均分配隱含的另外一層意思是農民的基本生活保障，所以農村土地制度與農村的社會保障制度是聯系在一起的。這種事實使農民使用土地時趨于回避風險，應用新技術的積極性不高，在小規模經營的條件下實行多元化經營。同時已經可以在非農產業獲得穩定收入的農民。即使拋荒土地，也不愿意放棄土地使用權，從而妨礙了土地經營規模的擴大。

這種傳統的土地承包制度的存在有幾個前提：人多地少且工業不發達、人口在不同區劃上的分布比較固定、農業的勞動生產率低且農民沒有從農業產業中分離到非農產業中去的可能性，這是與這種前提相適應為實現低水平就業保障而產生的制度安排。但是市場化改革以來農村發生了很大變化：農業的勞動生產率有了很大提高、不同區域之間的人口變化很大、有很多農民客觀上有從農業產業中分離出來的需求。這樣就需要在職業分化的同時要求土地資源的重新配置，這種客觀上的需求與實踐中的制度安排之間就產生了嚴重的沖突：集體土地的不斷變化已經成為事實但理順利益關系的新的制度安排卻沒有出臺，導致農民缺少對土地長期投資的積極性——迂回生產受到障礙、沒有土地所有權的農民在經營土地的過程中不具有排他性而使得農民難以穩定和長期獲得土地增值的收益，土地產權不明晰導致土地流轉中的高內生交易費用，最終大量土地資源低效運營，農民成了城市化進程中嚴重的受害者。

(二)二元戶籍制度下的農民貧困

戶籍制度是推行重工業優先發展戰略和計劃經濟體制的產物。1958年，《中華人民共和國戶口管理條例》及相關配套措施發布實施，標志著戶籍制度的正式形成。改革開放以后，尤其是近幾年，戶籍制度大大松動，但仍然在社會經濟生活中產生著極大影響。中國現行戶籍制度主要特征是將居民與其居住地的關系相對固定化，限制公民在城鄉之間、地區之間的自由流動，近年來我國部分地區在戶籍制度方面進行了改革，但是改革并沒有掃清人口流動的障礙，而是以“條件限制”代替“行政限制”，實際上只是有資金、有學歷的人才有流動的自由，并且沒有考慮到農民的社會保障問題，對普通農民而言意義并不大。許多城市和發達地區以戶籍制度為基礎，制定了針對農民工實行的包括就業、社會保障以及教育培訓等的限制性和歧視性的政策。這些歧視性待遇，使農業剩余勞動力流動到城市的成本高、收益低，使農民在轉移剩余勞動力方面表現出消極態度，妨礙了農地經營規模的擴大，

有效率的經濟制度要求各種生產要素能自由流動，但在我國長期的二元戶籍制度下，人力資源這種最重要的生產要素的自由流動受到了限制，從而使得資源配置無法達到最優狀態。在二元戶籍制度下，一個人的身份從一出生就被嚴格地界定為“農民”和“城市居民”，農民因其身份限制失去了自由遷移的權利而被牢牢束縛在其出生的土地上，于是農民就被剝奪了自由向城市遷移的權利，使得農民在就業機會、發展機會和受教育機會等方面與城市居民存在天壤之別。這種制度造成大規模的農業勞動力不得不在農村社區內部從事高度分散的、低效率的勞動，導致小規模土地經營上農民兼業化的普遍發展。由于農村勞動力無法自由遷移，使得農村中過剩的勞動力和城市中充足的資本結合發生了阻隔。

四、進一步思考

農民貧困問題產生的根本原因在于制度，而且由于制度問題產生了一系列的衍生問題，其中一個最為廣泛而深刻的問題就是分工。由于制度性抑制使得市場分工受阻礙，進而產生了以戶籍制度為依托的人群劃分，這種人群的劃分實際上就是一種職業的界定。分工問題的產生也是源自于制度性障礙，其中一個重要的方面就是涉農領域的行政壟斷：壟斷農產品購銷，一些高回報的涉農行業存在政策性進入壁壘。政府壟斷了涉農領域的組織創設權和制度創設權等。影響分工深化的要素很多，諸如行業的專業化程度、產權明晰的界定與保護、內生交易費用的大小等。分工受阻結果是使多數人不得不成為農民。所以農民問題得到解決的根本出路在于脫離農業，這要依賴于制度的根本性變革。農村與城市之間不但要打破地域上的阻隔，尤其重要的是觀念上的阻隔。筆者認為觀念上的變化要依托物質文明的首先變化，農村區域物質文明變化的捷徑就是農村要走城鎮化的道路，但農村實現城市化的前提是農地制度的根本性變革，目前農地經營中的土地的細碎化導致邊際報酬遞減以致農民收入增長緩慢導致城鄉距離擴大的現實與上述的預期還是相差甚遠。