透視美國的游說政治

熟悉美國政治運作的人，對于其兩黨輪替、三權(quán)分立、總統(tǒng)選舉等架構(gòu)和運作模式，大概都能夠說出些道道來。可是，要是說到美國“游說政治”的根底和內(nèi)幕，大多數(shù)人恐怕都既不“知其然”，也不“知其所以然”。如果把美國的政治體系比喻為一部車的話，那么各個政府部門無疑是這部車的發(fā)動機(jī)，車輪，傳動軸，離合器等重要部件；而金錢和民意，或者更形象地講，財氣和人氣，則是保障和推動車輛正常高效運轉(zhuǎn)的汽油和潤滑劑。這里面，那些無所不在、無孔不入的各大游說團(tuán)體，政治掮客機(jī)構(gòu)和政府公關(guān)代理人，恰恰是那聯(lián)接各個主管職能部門、保障油路順暢的聯(lián)動齒輪和磨合裝置。

在英語里，游說(dobby)一字原是名詞，字面意思是指“過道”或是“走廊”。從美國內(nèi)戰(zhàn)時期開始。因為不斷有各州各地的利益團(tuán)體聚攏到首都華盛頓，專門等待在議會或政府辦公機(jī)構(gòu)的走廊里，希圖通過與議員或政府官員的短暫晤談來拉攏關(guān)系，影響決策，因而“走廊”這一政治游說地點，反而成了獨具美國特色的“游說政治”的代名詞。想當(dāng)初，美國的建國之父們?yōu)榱宿鸪疱X對于權(quán)力的侵蝕和影響，煞費苦心地把合眾國的首都，選在了遠(yuǎn)離當(dāng)時經(jīng)濟(jì)金融中心的一片沼澤地里。誰想200多年過去后，不僅首都華盛頓早已今非昔比，當(dāng)年那些只能站在走廊里苦苦等待的說客們，如今也已經(jīng)登堂入室，坐擁翻云覆雨的決策影響力了。

在首都華盛頓的中心，離白宮和國會山只有幾條街，坐落著一條享譽(yù)盛名的“K大街”。沿著這條橫貫東西的大道兩側(cè)，密密麻麻聚集著多達(dá)上千家的公關(guān)公司、游說機(jī)構(gòu)以及各類代言人團(tuán)體。雖然銘牌各異，稱謂不同，但透過那虛掩的門禁、遮陽的百葉窗，仿佛能看到三五成群的職業(yè)說客、公關(guān)專家們，或高談闊論，或穿針引線，搭建著一條看不見的權(quán)力延伸線。據(jù)最新的統(tǒng)計數(shù)字，在華盛頓聯(lián)邦政府部門正式注冊的職業(yè)“說客”，“掮客”，現(xiàn)在有多達(dá)3.5萬人；另外還有超過2500家專職游說公司，更不用提那成千上萬的各類游說客戶了。以營業(yè)收入排名第一的帕頓·博格斯公司為例，其2008年的游說收入約達(dá)4000萬美金，有超過300家固定客戶，其中既有像沃爾瑪特，索尼公司，甲骨文軟件等跨國公司，也有像里士滿鎮(zhèn)政府，兒童腫瘤基金會，甚至包括像俄克拉荷馬大學(xué)，威斯康辛大學(xué)等非贏利或公益機(jī)構(gòu)。排名第二位的卡西迪公關(guān)公司，也算是“大名鼎鼎”了；1996年，就是通過卡西迪公司的直接斡旋牽線，臺灣前領(lǐng)導(dǎo)人李登輝實現(xiàn)了首次訪美，給當(dāng)時的中美關(guān)系投下了一顆重磅炸彈。從1998年至今，卡西迪的整體游說收入達(dá)到令人咂舌的3億美金。

俗話說，受人錢財，替人消災(zāi)。說客們又是如何替客戶消災(zāi)解難的呢?在美國的政治運行圖譜里，行政、立法、司法三權(quán)分立，似乎各司其職，互不干涉；但選舉政治的內(nèi)核實質(zhì)，其實是各個利益集團(tuán)之間定期的實力對決和利益重組。這里的實力對比無非包括兩方面：一是財力，一是人力。無論是總統(tǒng)候選人還是其依附的黨派，無論是參眾兩院議員還是各州的政府閣員，都需要大量金錢來支撐那每幾年一度、耗資巨大的競選“燒錢比賽”；同理，沒有一定規(guī)模的選民團(tuán)體來站角助威、追隨擁戴，再宏大神圣的施政理想也只是鏡花水月，無所依托。于是乎，說客們的政治杠桿作用馬上顯現(xiàn)出來了。通過組織名目繁多的籌款活動，說客們把“財神爺”和手握權(quán)力的“尋租者”請到同一個臺面上，互通有無，各得其所。另外，因為代表著各式各樣的利益團(tuán)體，職業(yè)說客們肩負(fù)著在立法和行政部門推進(jìn)客戶利益和權(quán)益的職責(zé)。為了使“下情上達(dá)”，游說機(jī)構(gòu)利用各種名目由頭，組織聽證會、發(fā)布會、研討會，以民意民情為籌碼，影響議員立法和行政部門的政策執(zhí)行過程。在過去的20多年中，隨著游說活動專業(yè)化、職業(yè)化、信息化程度的不斷提高，游說行業(yè)也從過去半遮半掩、含含糊糊的灰色地帶，一躍成為公眾矚目、不容或缺的高級政府公關(guān)門類。特別是在布什執(zhí)政的8年時間內(nèi)，因為其一貫支持照顧大企業(yè)、大財團(tuán)的政策立場，加上其內(nèi)閣成員們深厚的商業(yè)企業(yè)背景，更為游說團(tuán)體們提供了一個大展身手的舞臺。在克林頓任期時。美國2000年全年的游說費用大約是15.6億美金；到了2008年，這個數(shù)字火箭般竄升到了每年33億美金。2008年中期開始的這一波經(jīng)濟(jì)衰退，幾乎沖擊了美國每一個行業(yè)和門類；但是，游說行業(yè)卻基本未受影響，儼然是一支獨秀。今年3月份，當(dāng)美國的聯(lián)邦政府經(jīng)濟(jì)振興計劃剛一通過，財政部和議會參眾兩院的撥款委員會門前立刻車來車往，門庭若市；各路游說人馬你方唱罷我登場，找關(guān)系，卡位置，都想從這幾千億的大蛋糕上分一塊。

隨著游說活動在政府決策和立法過程中的作用越來越彰顯，其負(fù)面影響和各種政治丑聞也越來越多。首當(dāng)其沖的，當(dāng)然就是權(quán)錢交易。如果按行業(yè)來劃分，在過去的十年里，排列美國游說投入前兩位的行業(yè)分別是，金融保險房地產(chǎn)業(yè)(37億美金)，以及醫(yī)療制藥行業(yè)(35.5億美金)，平均每年投入都超過3億美金。他們游說的重點，涉及聯(lián)邦稅收的減免，放松或者廢除有關(guān)的法規(guī)限制，增加聯(lián)邦政府撥款、補(bǔ)貼等等。而這兩個行業(yè)。恰恰又是美國這一輪經(jīng)濟(jì)危機(jī)的始作俑者。過度松弛的金融和保險法規(guī)，直接助長了房地產(chǎn)業(yè)以及房屋信貸的泡沫式膨脹；而昂貴不合理的醫(yī)療保險體系，更是使得美國一般的商業(yè)企業(yè)不堪重負(fù)，使得低收入的群體沒錢看病。奧巴馬2008年競選時的一個重要口號，就是要把游說集團(tuán)的影響，從華盛頓的政策決策環(huán)節(jié)中剔除出去。

如果上面這個“權(quán)錢交易”的例子還比較隱晦的話，斯迪芬·派恩明碼標(biāo)價兜售美國政要私人會面的舉動，則是完全赤裸裸的不道德交易了。派恩曾是美國一個參議員的屬下職員；在2008年時，除去在美國國土安全顧問委員會中任職外，他還是一家私人游說公司的老板。2008年7月，英國《泰晤士報》一名記者，冒充是一個亞洲流亡政客的代理人，向派恩的游說公司詢價：花多少錢才能和美國的現(xiàn)任政要會面?派恩的答復(fù)是，“具體的費用現(xiàn)在不好說，但應(yīng)該在60萬到75萬美金之間；至于誰能夠出面，切尼(當(dāng)時的美國副總統(tǒng))有可能，但國家安全顧問(史蒂芬·哈德利)絕對沒問題；國務(wù)卿賴斯博士也可以；這些高級官員都可以接待你的客戶，講一些正面的評價。”這副口吻，儼然把美國的一班政要玩弄于股掌之間。

美國游說政治中另一個無法割除的痼疾，就是所謂的“旋轉(zhuǎn)門”現(xiàn)象。無根無脈的說客們，要想打通各種政府關(guān)節(jié)，使用行賄收買等不合法手段似乎在所難免；但是，對于卸任退役的政客們來說，這一層麻煩就完全可以省卻了。每一屆的政府更迭，特別是涉及黨派輪替的改選后，那些前朝的臣子們剛剛走出國會、國防部的公務(wù)大門，往往轉(zhuǎn)身就折進(jìn)了“K大街”上各種游說機(jī)構(gòu)的“私務(wù)”大門。頭銜一換，名頭一改，原來的國土安全部部長助理，搖身一變成了卡西迪公關(guān)公司負(fù)責(zé)安全防務(wù)游說的高級主管；原來的參議院外交委員會的資深議員，現(xiàn)在成為了某個外國機(jī)構(gòu)的政府公關(guān)代言人。合作的雙方自然心照不宣，一方需要關(guān)系和橋梁，一方提供人脈和影響。這種把游說機(jī)構(gòu)當(dāng)成“權(quán)力提款機(jī)”的情況，如今在華盛頓的政治博弈中非常普遍和稀松平常。美國非政府研究機(jī)構(gòu)“公民分析組織”的一項統(tǒng)計顯示，從1998年到2005年，在198名從美國聯(lián)邦眾議院離職的議員中，85人(43％)成為了職業(yè)說客；至于那權(quán)力更大的參議院，在36個退休離職的參議員中，18個(50％)成為了職業(yè)說客。像前美國眾議院撥款委員會的主席，還有前美國共和黨全國委員會的主席，都是在離職后馬上注冊了自己的游說公司，轉(zhuǎn)身向原來的老同事或下屬作起了游說工作。當(dāng)然，這種“繼續(xù)發(fā)揮的余熱”也是要按質(zhì)論價的；如果是有一定政治運作經(jīng)驗的前政客助理，改作職業(yè)說客后，那么年薪能漲到20萬到30萬美金不等；如果要是重量級的黨派領(lǐng)袖或是內(nèi)閣要員，那一年的游說年薪更可以高達(dá)二至三百萬美金。

為控制院外游說機(jī)構(gòu)對于政治決策的負(fù)面影響，美國的國會也曾通過了一系列相關(guān)的法案；但就效果而言，往往都是雷聲大，雨點小。比如像1995年公布的“游說改革法”，就特別明確規(guī)定了“說客”的專業(yè)身份和活動范疇，并明令禁止金錢利益等因素介入政治決策。按照規(guī)定，說客們不能通過豪華宴會，贈送高貴禮品(任何超過50美金的禮品)，或者安排特殊度假旅游服務(wù)等，來賄賂收買政府官員。其后通過的“游說公開法案”和“外國代理人注冊法案”，更明確規(guī)定了國外機(jī)構(gòu)在美從事游說活動的各項限制和條例。但是，上有政策，下有對策。何況那些制定政策的，往往又都是未來對策的執(zhí)行者。2007年11月26日，美國資深的共和黨參議員，前多數(shù)黨領(lǐng)袖川特·勞特，突然宣布將在年終前辭去自己的參議員席位。在公開的記者發(fā)布會上，勞特臉上滿是壯志難酬的無奈，并頻頻表示“自己的辭職完全是出于對目前參議院內(nèi)政黨爭斗的心灰意冷。我需要留下時間做點其他的事情。”做些什么呢?有明眼人指出：參議院剛剛通過的一項行為自律條例中要求，所有退休的參議員都必須要等待兩年以上，才能接受與游說有關(guān)的工作。但是，這—規(guī)定的有效起始日期是2007年12月31日。也就是說，勞特寧肯早兩年辭去現(xiàn)在的參議員職位，也不愿意錯過“職業(yè)說客”這一趟末班車。美國“說客政治”的強(qiáng)大吸引力和感召力，由此可見一斑。