論經濟法中政府經濟管理行為優化原則

摘要：政府經濟管理行為優化作為經濟法的基本原則，其內涵在于經濟法要賦予政府依法干預、管理社會經濟運行的職權，強化其權威，同時依法限定政府經濟管理行為必須以市場機制為基礎，在法定職權范圍內實施。這就要求經濟法要為政府經濟管理方式的轉變提供法律依據和保障，具體規定政府干預和管理經濟的法定次序和范圍以及越權干預的法律后果，明確政府經濟管理行為的監督和補救措施，為政府合理、有效調控經濟運行創造條件、提供保障，以獲得最優的經濟管理效益。

關鍵詞：政府經濟管理行為優化

一、政府經濟管理行為優化的涵義

政府經濟管理行為優化是指經濟法要賦予政府依法干預、管理社會經濟運行的職權，強化其管理權威，同時依法限定政府實施經濟管理行為必須以保證市場運行的高效有序為目標，以保證市場調節的基本自然生態不被破壞為前提，以不超越法定職權范圍為根本，遵循通行的市場規則和法律規定的內容、程序，促進市場配置資源成本更低且富有效率。政府經濟管理行為優化原則的第一層涵義是，經濟法應當重視和強化政府在經濟發展中不可替代的職能作用，樹立政府干預和管理經濟活動的法律權威。通過經濟立法賦予政府相當的管理權限，并通過經濟執法和司法活動切實保障和維護政府職權。

當前，我國正在建立社會主義市場經濟體制，在以市場為導向的改革中，政府絕不是也不應是無所作為的，相反，市場經濟的健康、順利發展。對政府素質及其干預、管理經濟的行為提出了更高的要求，在這一過程中，政府應當有所作為。而作為規范政府管理經濟的經濟法，亦應對政府調控社會經濟運行的職能行為予以調整和確認，通過經濟立法，使政府對經濟運行的調控和管理具有國家意志性。具體說，經濟法應賦予政府調整、平衡經濟總供求的職權，授權政府運用財政、貨幣和收入政策控制總需求的變動，實現總供求的平衡，以減輕市場機制內在產生的周期性波動；依法賦予政府調整經濟結構的職權，通過差別性貸款利率、差別性稅收與補貼等財稅方面的措施，重點扶持某些產業，以促進整體經濟結構的合理化：依法賦予政府調節國民收入再分配的職權，通過稅收和轉移支付等手段，調節國民收入再分配過程，以實現社會公平的目標；依法賦予政府監督、管理市場主體及其行為的職權，通過對企業進行必要的管制，影響企業決策，并約束和限制其經濟活動中的不正當行為。

誠然，政府干預和管理社會經濟的職能作用是必不可少的，但為實現政府經濟管理行為最優化的目標，政府管理經濟的職權亦應受到相應制約。即以法規制政府行為，使其符合法律程序和法律規定，不損害市場調節效率。這是政府經濟管理行為優化原則的第二層涵義。其中最基本的，就是在經濟立法和經濟司法當中明確下列目標：政府對經濟活動的干預和管理必須以保證市場調節的基本自然生態為前提，政府的經濟調控行為不得損害市場調節整體的自然性，政府行為必須以保障和促進市場競爭為其目的而不是相反，政府活動必須符合法律規定及相應的程序，而不得越權行為或濫用職權，尤其不得濫用權力非法干預企業經營，攫取企業利益。

政府行為只有符合上述條件，才能在促進經濟發展中真正發揮作用。作為經濟法。也僅限于對符合上述要求的政府干預才給予確認和保護。亞洲“四小龍”經濟的快速發展就是政府尊重市場規律。在法定職權范圍內實施適度有效調控的結果。總之，經濟法中的政府管理行為優化原則既注重依法維護政府對社會經濟運行的有效干預和管理，又強調控制和制約政府管理行為的內容、范圍和方式。這兩個方面彼此聯系又相互制約，是有機統一整體。片面地強調一個方面而忽視另一個方面都是不適當的，也是有害的。

二、政府經濟管理行為優化原則的具體內容

(一)經濟法應為政府經濟管理方式的轉變提供法律依據和保障

在傳統的計劃經濟體制下，政府對經濟活動的干預和管理是以直接微觀管理為特征的。實踐證明。這種無所不包的直接微觀管理體制只能窒息經濟發展的活力。既不利于經濟效率的提高，也不利于政府經濟管理職能的有效發揮。因此，在市場經濟新體制下。經濟法理應重構政府行為模式，以法確認和保障政府對經濟活動的間接、宏觀調控方式，使企業從政府附屬物的地位中徹底分離和解放出來，成為現代市場經濟的真正主體。為此，政府對企業的直接微觀管理應逐步減弱，與微觀效益直接相關的政府管理行為應漸次放棄。政府的管理行為應重點指向宏觀經濟領域，如國民經濟總供求的平衡、產業結構的調整以及收人分配制度和社會保障制度的改革等方面。政府對企業經濟活動的干預和管理應注重運用經濟的、法律的手段實行間接控制。政府可通過直接反映經濟利益的財政、稅率、利率、價格等經濟杠桿，以市場為中介和紐帶，實現對企業行為的間接調控。這種經濟調控方式主要是誘導性的，即政府利用各市場主體的利益欲望和動機，在尊重市場規律和規則的前提下。運用經濟杠桿有意識地創設和改變各種利益關系，造成有利于或不利于企業的外部經濟環境和經濟條件，以此來激勵各市場主體自覺依照國家宏觀控制的需要行事。在這種利益誘導機制中，政府的宏觀經濟意志并不直接表現為對個別市場主體的指令，而是隱含于各種經濟參數所形成的利益格局之中，因而較之直接命令式的行政手段更靈活、更富有效率。同時，政府還可以對那些大量發生的、穩定的、具有普遍意義的社會經濟關系，通過制定經濟法規來進行規制，從而使政府的宏觀經濟意志獲得超經濟的國家強制力的效力，使市場主體在法所設定的權利義務格局中實現政府的宏觀經濟意圖。當然，政府運用經濟、法律手段對社會經濟活動的間接、宏觀調控。并不排除特定條件下運用行政手段對特定經濟關系的干預和調控。

(二)經濟法要具體規定政府干預和管理經濟的法定次序和范圍以及越權干預的法律后果

通常情況下，市場經濟中市場調節是基本的、首要的。對于絕大多數經濟關系而言，市場調節屬第一次調節。只有對一些重大經濟關系市場機制無法發揮其調節作用時，才應當啟動政府干預手段，以彌補市場的缺陷和不足。從這個意義上說。政府對經濟的調控和干預屬二次調節。因此，經濟法必須明確規定政府干預經濟的次序、范圍和程度。市場能夠有效發揮作用的場合，就應交由市場調節，政府在這一領域只是配合國家法律的貫徹實施，并為確保市場機制正常發揮作用創造條件。只有當市場機制不能帶來效益或不能使效益最優時，才需要政府干預。而這一領域的政府干預也不是無所不包的。仍有干預程度和范圍上的限制。市場失靈、缺損的程度和范圍就決定著政府干預的程度和范圍。一般來說，市場機制失效多涉及宏觀經濟領域，如經濟運行總量和結構平衡、內部經濟與外部不經濟矛盾的解決場合，在此范圍內，政府可以在市場機制之上運用財政政策、金融政策和收入分配政策等經濟杠桿間接影響，市場信號，平衡供求關系：借助直接投資擴大公共產品供給；在發生市場失靈場合，通過行政管制抑制和排除企業的壟斷與不正當競爭行為；在發生破壞資源和損害環境的場合，政府亦有權采取必要的行政措施予以規制。政府干預行為只有在上述范圍內，才是合理、有效的，而一旦超越這一范圍，就會落人無效的深淵，這時的政府干預和管理行為就是多余而有害的。對此，經濟法除應對政府干預的次序、范圍和程度予以明確界定外，還應該相應地對政府越權干預行為所應承擔的法律后果做出明確規定。以確保政府經濟管理行為最優化。

(三)為防止政府失靈，經濟法還應明確規定對政府經濟管理行為的監督和補救措施

在政府應當干預的范圍內，為政府合理、有效調控經濟運行創造條件、提供保障。如前所述，政府對經濟活動的干預和調控應嚴格限制在市場機制失靈的經濟領域。但僅此還不足以界定政府干預的適當范圍，還不足以使政府經濟管理行為達到最優化，以下問題仍需進一步解決，即政府在修補市場缺陷上是萬能的嗎?或者說多種市場缺陷政府都能夠有效彌補嗎?傳統理論關于政府行為的設想，實際上是建立在一系列理想化的假定前提之上的，即政府經濟管理行為是完全合乎理性的，政府能夠不犯市場所犯的錯誤。政府能夠修補所有的市場缺陷。依此假定，政府既沒有脫離全社會利益的自身私利，同時對社會經濟運行的客觀規律及資源配置的最佳狀態又具有準確無誤的認識。這樣，一旦發現市場缺陷，馬上就會想到一個完美的政府會采取相應措施予以妥善解決，而不具體分析政府行為究竟能不能或在多大程度上奏效。事實上，這種假設是不成立的。他們是在用兩種不同的方法來分析政府和市場，換言之，他們沒有用分析市場缺陷的方法來分析政府行為。實踐證明，對于某些市場缺陷，政府的確能夠有效彌補，而對另一些市場缺陷，政府并不必然就能夠解決或解決得比市場更好。在這種情況下，與其勉為其難地要求政府去修補市場缺陷，從而造成政府失靈或政策失靈，還不如以法限制、控制和調整政府干預行為。對此。有的學者甚至指出。政府干預本來是要克服市場失靈的，但結果政府失靈比市場失靈更糟。政府干預之所以有局限性和會失靈，在于作為干預主體的各級政府機構及其工作人員同樣會受到信息不完備的制約，從而導致政府對經濟發展過程的把握也絕不總是準確無誤的：政府工作人員很有可能愿意追求個人利益最大化，而不管其是否符合公共利益：政府經濟管理行為本身也可視為經濟活動。其干預成本有可能高于干預收益。因而，為防止因各種主客觀原因導致的政府行為失靈，經濟法在賦予政府于其合理的干預范圍內調控經濟活動的權力的同時，還應規定相應的監督、補救措施，以限制其權力的非法濫用，實現政府行為最優化。首先，要運用經濟法律手段加強市場體系建設，促進成熟市場的發展，實現市場體系法制化目標。力爭形成自上而下系統的、完備的市場信息機制，建立一個統一的、靈活的經濟調控中心，輔之以優質高效的市場信息研究、反饋和預測系統。并聘請經濟、法律專家參與決策。以排除政府權力運用上的主觀主義和個人主義。優化政府決策。其次。要以法明確規定政府行使權力的范圍、方式和程序，規定對政府行為的監督救濟措施。要突出強調政府職權法定規則，以法限制和規范政府經濟管理權限。將任何可能濫用的權力限制在嚴格的范圍之內，對各種權力行使的期限、方式做出規定，凡是法律沒有授權的，政府均不得為之，否則即為違法，就應受到法律制裁；要以法加強對行政權力的司法保障和制衡環節，加強對政府權力適用過程的監督，并輔之以一定的公開化、程度化措施，使政府權力的運作符合法定程序。再次，在具體分析、研究政府干預經濟的成本與效益之比的基礎上，通過經濟法對政府干預的最佳程度做出規定，以促進政府的“經濟干預”，即政府干預經濟的成本小于干預收益。任何政府干預都需要成本，因此。如果在某一要求政府干預的領域內。政府干預會造成“非經濟干預”，則法律就應規定其他措施，包括不作為，廢除以前的政府干預措施。或促進市場交易等，來替代政府干預：或者仍規定由政府干預，但要依循簡約與合理的原則重新設置職權、配置機構，以利于減少行政費用支出，降低經濟行政管理成本，提高行政機構運轉效率。以獲得最優的管理效益。