論我國戶籍制度改革的缺陷與深化

摘要：我國現階段的戶籍制度改革存在城市傾向明顯、缺乏堅實的法律支撐、戶籍松動與人口流動方向不一致、配套措施不完備等缺陷，導致戶籍制度的改革目標難以實現，只有采取標本兼治的綜合措施。整體推進戶籍改革。才能打破城鄉分割的戶籍壁壘，實現公民的自由流動和遷徒。

關鍵詞：戶籍制度城鄉分割改革缺陷制度創新

改革開放以來，隨著社會主義市場經濟不斷發展和完善，壁壘森嚴的傳統戶籍制度逐步松動。在構建和諧社會的進程中，戶籍制度必須進行深入改革，才能實現城鄉居民在權利和福利方面的和諧共享。

一、我國戶籍制度改革的基本目標

戶籍制度是一種控制和管理人日流動的手段。它由經濟體制決定并為其服務。我國城鄉二元戶籍制度是計劃經濟和重工業優先發展戰略的產物。政府通過嚴格的戶口控制，把農民組織起來進行農業生產。為城市居民提供農副產品，并為工業部門積累原始資本和提供廉價的原材料。依靠工農產品的“剪刀差”。我國迅速地推進了工業化的進程，初步建立了比較完備的工業體系。但也造成了城鄉二元結構，城市化發展嚴重滯后的被動局面。

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改革開放以后，我國逐步放棄了計劃經濟體制和重工業優先發展戰略。隨著農村經濟體制改革和市場經濟的發展，越來越多農村居民離開土地到城里工作生活，城鄉分割的戶籍制度逐步松動，城市戶口的許多福利功能逐漸淡化弱化。但由于強大的制度慣性和利益剛性，與計劃經濟體制相伴而生的戶籍制度仍然頑強地生存和維持著。戶籍制度將全體公民劃分為戶口性質不同的人群。然后把社會權益和福利按照城鄉和地域進行分割，城市戶口尤其是大城市的戶口具有較高的附加值，它與優質教育資源、醫療服務、社會保障等優惠具有制度化的聯系，難以適應勞動力大規模流動的現實，也不符合市場經濟所要求的公平公正原則。

我國戶籍制度改革的目標就是要實現公民的遷徙自由。具體而言，戶籍制度改革就是要適應市場經濟發展的要求，落實科學發展觀，打破不合理的戶籍分割，淡化城市戶籍的價值，消除戶籍與社會權益和福利的聯系，真正實現公民的自由遷徙和流動。促進社會公平、正義與和諧。

二、現階段戶籍制度改革的特點與缺陷

(一)現階段戶籍制度改革的主要特點

第一，地方政府主導。我國現階段戶籍改革主要由各個省市自治區組織實施。全國絕大部分省份在中央戶籍改革的基本精神和原則指導下。根據本地區的發展戰略和規劃進行自主改革。在本省范圍內取消了農業戶口和非農業戶口的二元戶口性質劃分，實行全省城鄉一體化的戶口登記制度。

第二。確立條件準入制目。前戶籍制度改革的一大進展是取消進城人口計劃指標管理，以準入條件取代進城人口控制指標。具有合法固定的住所、穩定的職業和生活來源成為基本落戶條件。一個人能否進城市。取決予他的經濟狀況和個人經濟狀況和能力，投資者、購房Ｚ者、高學歷者可以優先獲得城市戶口。以經濟因素和生存能力作為城市準入條件。戶籍差別的固定性和繼承性就被打破了。

第三，抓大放小。我國城市戶口的放松不是一步到位，而是按照城市等級來松動對城市戶口的控制。我國小城鎮的戶籍管理已全面放開，大中城市的戶籍管理不斷松動。北京、上海也下發了本市農業人口轉為非農業人口實施意見，放寬了農轉非的條件限制，高度嚴格的戶籍控制也有所松動。從總體上看。我國城市的放松程度與城市規模和等級大小成反比。

(二)現階段戶籍制度改革的主要缺陷

我國的戶籍制度改革初步打破了嚴格的戶籍壁壘，但戶籍制度改革的力度還不夠大，無法滿足規模日益龐大的人口流動的需要。

第一，戶籍制度改革的城市傾向明顯。我國戶籍制度改革以縮小城鄉差距、實現共同富裕為旗幟。但實際上是通過放松城市戶口來吸引投資和人才、擴大稅源、加快房產銷售，從而促進城市經濟的發展。對于千千萬萬農村流動人口而言，他們一無錢二無學歷，城市的門檻依然高不可越，他們并沒有從戶籍制度改革中獲得多少利益，城市化實際上成了強勢群體的城市化。現行戶籍制度改革中存在的明顯城市傾向問題是政府相關部門城市偏好的延續。

第二。戶籍制度改革缺乏強有力的法律支撐。1954年通過的《中華人民共和國憲法》明確規定公民享有遷徙自由。雖然這一規定在當時形同虛設，根本不起作用。但1975年通過的《憲法》還是將這一條款刪去。1982年通過的《憲法》沒有恢復這一刪去的條款。為了確保公民的遷徙自由，應該將“公民自由遷徙權”納入憲法修正案。但這一建議沒有被采納。戶籍制度的深入改革缺乏堅實的法律基礎和依據。

第三。戶籍控制的松動與人口流動方向不一致。我國大城市和沿海經濟發達地區，經濟發展迅速，創造了更多的就業機會，對農村勞動力具有更強的吸引力和吸納能力。但隨著城市規模的擴大，戶籍控制和排斥的程度越高。農村人口越是無法融入這些城市。這表明我國的戶籍制度改革還沒有很好適應人口流動的大趨勢，無法滿足城市化發展的要求。

第四，戶籍制度改革的配套措施不完備。我國戶籍管理和其它制度密切聯系、共同發揮作用，而現在的改革措施只是就戶籍制度本身進行改革，沒有涉及城鄉分割的社會保障制度、地域分割的勞動力市場等許多深層次問題，戶籍同社會權益和福利依然緊密聯系。而這些因素才是戶籍分割弊端的真正根源。對這些深層次問題不進行徹底的制度變革。戶籍制度改革往往難以達到預期效果，甚至會半途而廢。

三、深化戶籍制度改革的措施

我國現階段的戶籍制度改革僅在局部范圍內打破了不合理的戶籍分割，公民自由遷徙的改革目標遠未實現。要整體推進戶籍制度改革。必須創新制度。標本兼治。一方面，從技術和管理層面入手，改革和完善戶籍管理制度；另一方面，要從制度層面人手，改革城鄉分割的就業和社會保障等制度。使城鄉分割的戶籍制度失去賴以存在的條件和基礎。

(一)確立科學的戶籍管理理念與制度

確保公民遷徙自由是現代戶籍管理理念的核心內容。1998年，我國政府簽署了《公民權利和政治權利公約》，該公約明確指出：合法處在一國領土內的每一個人在該領土內享受遷徙自由和選擇住所的自由。適應時代發展和社會主義文明建設的要求，我國應該通過法定程序，恢復憲法中公民遷徙自由的條文，確認居民自由遷徙、擇業和居住的權利，使全體國民享有同等的政治和經濟權利，真正做到公民在法律面前一律平等。我國現在已具備了恢復公民自由遷徙權利的條件。應該通過法定程序盡快將它恢復。要在保障公民平等權益的理念指導下，建立科學有效的新型戶籍管理制度，徹底打破城鄉戶籍壁壘。

(二)降低城市準入條件和標準

以準入條件取代進城人口控制指標。對打破壁壘森嚴的戶籍控制具有推動作用。但準入條件制只是一種過渡形式，因為世界上極少有國家采取類似方法來限制本國公民的自由遷徙。所以。為了有效化解準入條件制的負面作用，一定要努力降低城市準入條件，降低農村居民進入城市的門坎。一是降低購房遷入條件。允許租房達到一定年限的農村戶籍人口遷入城市。二是強化月收入標準。弱化投資準入標準。依靠投資遷入城市的農村居民非常少，應該以連續一定時期內的每月平均收入水平作為準入標準。三是降低唯一學歷的人才準入標準。城市的發展不僅需要高學歷人才，也需要低學歷的人員。即使沒有學歷的人員，只要有一技之長，能夠靠自己的誠實勞動在城市生存和發展。就應當允許他們遷入城市。

(三)穩步推進大城市戶籍制度改革

大城市具有明顯的聚集效應，能夠創造較高的規模效益、較多的就業機會，對農村人口具有強大的吸引力。大城市戶籍具有更高福利和利益。對其改革的難度更大。大城市戶籍控制力度的減弱，會吸引流動人口潮水般的涌入，在短期內形成高強度的人口流入，給城市的基礎設施和福利制度造成極大壓力。大城市戶籍制度改革不能裹足不前，要按照循序漸進的原則，積極穩妥推進，要通過加大投資力度與科學規劃，加強城市住宅設施、能源設施、資源設施、交通設施、通訊設施、教育文化衛生設施、環境設施等建設，改善城市綜合環境。提高城市的承載和服務能力?；鈶艏贫雀母飳Υ蟪鞘芯蜆I和公共基礎設施帶來的壓力。

(四)構建城鄉一體的就業和社會保障機制

國家要通過改革戶籍制度和其它制度創新，取消各種阻礙勞動力合理流動的政策規定，充分發揮市場機制對勞動力資源的基礎配置作用，建立城鄉一體化的勞動力市場，消除農民工在就業過程中遭受的各種歧視和不公正待遇，促進農村勞動力的自由流動。建立城鄉統一的社會保障可以分兩步走，第一步要在農村建立可以同城鎮社會保障體系兼容和對接的社會保障制度框架。只不過水平要低不少：第二步，推動農村社會保障制度同城鎮社會保障制度的兼容和并軌，最終建立城鄉統一的社會保障制度。