污水處理服務業發展問題研究

摘要：環境服務業在我國近十多年來才得到迅速發展。本文在分析污水處理服務業發展存在的問題的基礎上，結合政府規制理論，借鑒國外水業管理模式，提出了產業發展的有關策略。文章認為建立科學合理的污水處理服務價格體系，加強政府的行業規制有助于提高污水處理服務業的運營效率與質量，促進污水處理服務業快速健康發展。

關鍵詞：污水處理服務業污水處理服務價格體系政府規制

環境服務業是環境產業中的一個重要組成部分，它的發展標志著一國環境產業發展的整體水平。環境服務業在我國起步較晚，近十多年來，我國環境服務業才得到迅速發展。1993—2004年，環境服務業市場年均增長率約達25％。但由于環境保護的公益性，決定了環境服務業的主體如污水處理、廢物收集和處置、河道和湖泊治理等服務主要由政府提供，市場化受到了某種程度的限制，導致目前我國環境服務業的市場化程度相當低，處于民營化和市場化的萌芽時期。本文從污水處理服務業發展角度，探討環境服務業市場化發展的路徑與關鍵問題。

一、研究現狀述評

我國環境保護產業起步于20世紀70年代初期，對環保服務業的研究開始于上世紀90年代后期。關于污水處理領域的服務改革研究，可以分為4種類型：一是污水處理產業市場化的必要性與框架思路。田靜、張捷(2004)等針對我國污水處理廠投資運營存在的問題，闡述了污水廠建設產業化的必要性。韓偉、張錦珠(2005)介紹了我國污水處理產業社會化融資模式的現狀，并對幾種創新模式進行了探討，最后就建立社會化融資機制提出了建議。二是環境服務專業化的研究。傅京燕(2004)、虞震(2007)、肖蔥(2008)提出了發展專業化的環境服務公司的對策。三是國外環境服務業的發展與啟示。吳立清、吳云(2001)介紹了德國不倫瑞克市城市污水處理場的污水農田噴灌技術、提出了解決城市污水資源化問題的建議：傅京燕(2004)等介紹了國外城市環境基礎設施領域市場化改革的模式、機制與發展趨勢。四是污水處理領域的政府規制。劉曉君(2006)分析了污水資源化特許經營項目政府監管的重要性，闡明了政府授權前監管和授權后監管的信息披露機制，對進一步完善政府監管的配套措施提出了建議，唐娟(2004)介紹了英國水行業政府監管模式的改革歷程，闡述了對國內水業管理的啟示。

從文獻看，關于污水處理服務業的市場化改革是共識，文獻集中分析了我國污水處理服務業與國際發展水平的差距，分析了原因。借鑒國外污水處理領域的改革經驗，提出了市場化改革的一些思路，如投資方式要由原先的財政渠道轉變為BOT、PPP等。一些研究對城市污水資源化進行了探討，這對本文的研究是一種啟示。但文獻關于污水處理領域的產業化研究僅僅停留在投融資機制轉變方面，對企業化的污水處理運營服務的研究很少：另外國內關于政府規制的研究鳳毛麟角，且以獎懲為主要手段與政府的職能未能很好對應，這對本文的研究提供了一個機會；英國的水管理模式對本文的政府規制分析提供了借鑒。

二、污水處理服務業發展中的問題

環境服務業在我國起步較晚，20世紀90年代中期之前，我國環境服務業從業單位主要是各種科研設計單位，服務業也相應以開發、設計等技術性服務為主。城市污水處理作為重要的市政基礎設施服務，長期以來在傳統經濟和公用事業的管理模式下，一直作為非生產性福利事業看待，沒有體現出這項服務真正的市場價值。既使在國家環保總局發布的2006年環境服務業發展報告中，2010年的奮斗目標也只將全國水污染治理服務分成了水污染治理技術研究開發服務和水污染治理設施工程設計服務兩部分。而環境污染(污水)治理設施運營的實質是管理性服務。我們的理解是，管理性服務應該包括兩部分，一是政府作為主管部門提供管理服務(含政府規制)，二是污水處理服務企業為社會提供公益服務，下面的問題分析與策略的提出即基于這種認識。

我國污水處理服務業當前存在的問題，可以表現為以下幾個方面!

(一)市場化程度低

作為管理性服務，首先是政府作為主管部門提供為污水處理服務企業提供管理服務。其前提是政府發揮管理者的規制職能，保證污水處理服務企業正確、有效地行使經營管理職能。從國外的經驗來看。要達到這個目標，污水處理服務領域實行市場化經營是有效的途徑。由于我國污水處理服務業的主體目前還基本屬于公益事業，利用市場規律來發展環境服務業的良性機制還沒有形成。盡管在最近幾年市場化程度不斷提高，但總體上還處于較低的市場化水平上。

(二)污水處理基礎設施薄弱。設施運營效率低

隨著經濟和社會的快速發展，資金短缺成為行業發展的重要影響因素。由于資金短缺，城市污水處理設施的建設速度滯后于人口的增加和經濟發展的增長速度，城市污水處理設施配套管網建設速度大大滯后于污水處理廠建設速度。同時，由于在工程建設管理上對新工藝、新技術的使用比較開放，控制不嚴，導致一些不滿足實用要求的污水處理工藝技術應用在污水處理廠的建設中，使得這些污水處理廠建成以后不能正常運行或基本不運行，在一定程度上降低了設施運營效率。

(三)缺乏科學合理的污水處理服務價格體系

長期以來，我國污水處理定價偏低，近些年價格有所提高，但整體水平仍然偏低，影響了產業的市場化運營。至2008年10月，我國城市居民生活用水污水處理費平均約0.60元，立方米，污水處理費占總水價的比例平均約為26.6％，而美國自來水費中55％以上是污水處理費，英國水價中污水處理費也占到51％。與英美相比，我國污水處理費還有相當的上漲空間。

(四)污水回用尚未形成規模，社會效益尚未充分發揮

污水再生利用是指城市污水或生活污水經處理后達到一定水質要求，在一定范圍內重復使用。污水的再生與回用是保護水資源的有效途徑，是緩解城市水資源短缺、保障供水安全的重要措施?，F在的污水回用主要是城市公路噴灑、沖洗用水和工業循環用水，園林澆灌、景觀用水、濕地建設、農業灌溉用水等還有很大的發展空間。如北京市1987年至2000年新建成的1.05億多平方米的住宅小區中均沒有建設“中水”回用設施，污水回用的社會效益尚未得到充分發揮。

(五)污水處理服務業的政府規制尚未形成有效機制

從當前行業發展看，城市污水處理服務業屬于半公用事業性質。既要強調市場化運營，又要注重公用事業的政府規制，現在對污水處理行業的政府規制，主要在招投標階段對投資方資質認證、工程設計建設階段的質量監管：在項目運營階段的信息披露、服務質量評價等方面得實際監管還處于較低的水平上。

三、促進污水處理服務業發展的策略

(一)建立科學、合理的水資源價格體系，促進污水處理服務業市場化快速發展

1997-2007年，我國廢污水排放量從584億噸增長到750億噸，增長28.42％，年均增長速度為2.53％。盡管城市污水處理率由1991年的14.86％提高到2007年的62.80％，但尚未達到70％的階段性發展目標，況且在一些縣城和全國2萬多個建制鎮及廣大的農村地區還沒有污水處理環節，因此。從需求看，行業的發展空間還很大。但投資也是巨大的，據建設部估計，僅“十一五”期間，我國城鎮的污水處理設施建設投資額就可達到3300億元。除去當前城鎮污水處理常見的BOT投資方式外，吸引社會資金和國外資金進人污水處理服務業的有效手段應是建立一個科學合理的水資源價格體系。這個體系的重點是污水排放主體的排污費用、污水處理服務企業的中水價格兩個方面。要按照誰污染、準付費的原則，建立全面的污水排放收費機制，收費標準要能彌補或基本彌補污水處理成本，降低污水處理服務企業對政府財政的依賴。建立中水價格機制，將在一定程度上提高污水處理服務企業的盈利能力。提高污水處理服務的產品質量：同時還有助于提高投資者的投資積極性：另外合理的價格水平(與自來水比較)，將有助于促進中水的資源化建設。

(二)建立污水處理服務業的監管體系，促進行業健康、快速發展

1991年以后，英國確立了1990年以來中央政府對整個水行業統一進行宏觀調控的新架構。新的監管體系中最重要的一點是設置了一批政府部門作為執行機構以及一些獨立的監管機構，對包括水權分配、水價、水質安全、水服務質量以及普遍服務等內容實施全面的監管。作為世界范圍內水業卓越管理的代表，其管理機制給我們以深深的啟示，尤其是消費者參與機制比較完善的特點，

建立政府對污水處理服務業的規制，可以分成兩個部分。一是政府對項目招投標及建設階段的規制。主要包括項目投資方資質、項目投資方職責、項目風險分攤與管理、工程與設備質量的等通過合同規制的內容。另一方面是項目運營階段的規制，主要包括價格制定與調整、水質標準與檢測、可能產生的再度污染的檢測與控制、消費投訴的調查與處理、污水處理企業運營信息的披露、中水利用的督察等。關鍵的一點是政府具有在相應規制范圍內采取相應強制行動的職責應予明確。

作為服務業，消費者的評價自然值得非常關注。獲取此類評價信息，可以通過中國顧客滿意指數編制資料的調查來獲得，政府應提高對污水處理顧客滿意度指數的重視程度。

四、結束語

污水處理服務業的發展在我國只有短短的十幾年的時間，長期以來的公益事業性質在一定程度上影響了產業發展。建立科學合理的污水處理服務業價格體系，加強政府規制，將有助于污水處理產業市場化的快速、健康發展。關于污水處理服務的價格機制的形成、政府對污水處理企業運營階段的規制等的深入細致研究是未來的方向。