環境規制的界定\\分類與演進研究

摘要 受Chipko運動啟發，本文對環境規制的內涵做了重新界定。基于這一界定，將環境規制分為顯性環境規制和隱性環境規制，其中，顯性環境規制又分為命令控制型環境規制、以市場為基礎的激勵性環境規制和自愿性環境規制；分析了不同類型環境規制的內涵與特征等，著重提出了隱性環境規制這一全新范疇，并對其涵義、生成與作用模式進行了初步的研究；從規制主體、規制對象、規制成本和效率等方面探討了不同環境規制間的聯系與區別；研究了環境規制的演變過程。本文的意義在于，對政府而言，對隱性環境規制的探索，可能擴大了政府環保策略的選擇與運用空間；對企業來說，則打開了長期為人們所忽略的一個“環境規制黑箱”，豐富了人們對企業環境決策變量的認識，為改善和優化企業的環境決策提供了理論基礎。

關鍵詞 環境規制；隱性環境規制；界定

中圖分類號 F062.2 文獻標識碼 A

文章編號 1002-2104(2009)06-0085-06

20世紀70年代，在印度的Gopeshwar村莊發生了一場Chipko運動（Chipko在印度語里意思是“抱樹的人”），300棵木岑樹被林業官員劃分給運動品制造商。1973年3月，當公司的代理人來到村莊準備伐木時，婦女們聚集在一起，她們列隊步行，敲鼓齊唱傳統歌曲，用身體去保護樹。面對這一行為，運動品公司的代理人被迫撤退。無獨有偶，實踐中，一些重污染企業在進行規模擴張新設分廠時，迫于居民和社區壓力，亦常有不得不改變選址的情形。筆者發現，這些案例中，企業被迫妥協，最終選擇利于環保的行為，不是源于命令控制型環境規制或以市場為基礎的激勵性環境規制，也不是源于自愿性環境規制，而在于人們強烈的環保意識及其驅動下抗議行為的發生，那么，如何看待人們的環保意識？它屬于怎樣的規制？與其他規制相比它有何特點？其作用模式是什么？圍繞這些問題，本文對環境規制的含義、分類與演進做了進一步的探索。

1 環境規制的界定及拓展

對于環境規制的含義，學術界的認識經歷了一個過程。起初，人們認為，環境規制是政府以非市場途徑對環境資源利用的直接干預，內容包括禁令、非市場轉讓性的許可證制等。典型特征為環境標準的制定及執行均由政府行政當局一手操辦，市場和企業在嚴格的行政管制中沒有活動余地。之后，環境稅、補貼、押金退款、經濟刺激手段的運用，使人們發現，這些手段具有環境規制的功能，但按上述定義，卻不屬于環境規制范疇。于是，人們對環境規制的含義進行修正，概括為政府對環境資源利用直接和間接的干預，外延上除行政法規外，還包括經濟手段和利用市場機制政策等。不過，即便如此，環境規制的含義似乎仍不完美。90年代以來，生態標簽、環境認證、自愿協議的實施，使人們遭遇同樣的困惑，學者們進行反思和探討，環境規制的含義最終再次被修正，外延上除命令-控制型環境規制、以市場為基礎的激勵性環境規制外，又增加了自愿性環境規制。

從環境規制的提出主體、對象、目標、手段和性質五個維度理解環境規制，會發現，環境規制含義的第一次修正，是在環境規制手段方面做了突破（在原有手段基礎上增加了經濟刺激手段和利用市場機制政策）；環境規制含義的第二次修正，是在環境規制的提出主體方面做了突破（原先的提出主體為政府，修正后增加了產業協會、企業等主體）。然而，此次突破是否徹底？考慮到Chipko運動給予我們的啟發，筆者認為，此次突破似乎仍不徹底，對于環境規制含義的界定，仍然有必要進一步完善，為此，本文試提出一個新的定義，供大家商榷。

筆者認為，環境規制是以環境保護為目的、個體或組織為對象、有形制度或無形意識為存在形式的一種約束性力量。這一界定基于如下幾點考慮：第一，環境規制屬于社會性規制，因此，對環境規制的定義不能脫離規制的本質屬性，那么，什么是規制的本質屬性？是提出者？規制對象？規制手段還是其他，本文認為，都不是，規制的本質屬性是它的“約束性”，“約束性”才是規制的實質特征；第二，環保意識具有環境規制的功能，但因存在形式問題卻不屬于環境規制范疇。因此，對環境規制的新界定應當突破這一層面約束，以使環境規制適應現實需求，獲得新的解釋力。

2 環境規制分類新探

目前，學術界對于環境規制的分類，主要有以下幾種：第一，將環境規制分為正式環境規制和非正式環境規制，根據對經濟主體排污行為約束方式的不同，正式環境規制又分為命令控制型環境規制和以市場為基礎的激勵性環境規制（張?，2005）。第二，從政府行為的角度，將環境管制分為命令——控制型、經濟激勵型和商業——政府合作型（彭海珍、任榮明，2003）。第三，基于適用范圍的不同，將環境規制分為出口國環境規制、進口國環境規制和多邊環境規制（張弛、任劍婷，2005）。第四，根據管制執行的嚴格程度，將環境政策分為障礙式管制和合作式管制。第五，將環境政策分為五類：命令——控制、市場激勵、強制信息披露、自愿規范、商業——政府伙伴關系。不同于上述分類，基于對環境規制含義界定的拓展，筆者認為，環境規制應分為顯性環境規制和隱性環境規制兩類。

2.1 顯性環境規制

顯性環境規制指的是以環保為目標、個人和組織為規制對象、各種有形的法律、規定、協議等為存在形式的一種約束性力量。它又分命令——控制型環境規制、以市場為基礎的激勵性環境規制和自愿性環境規制三種類型。

2.1.1 命令控制型環境規制

命令控制型環境規制是指立法或行政部門制定的、旨在直接影響排污者做出利于環保選擇的法律、法規、政策和制度。屬于該類型的工具包括為企業確立必須遵守的環保標準和規范、規定企業必須采用的技術等。其主要特征是污染者幾乎沒有選擇權，被迫機械地遵守規章制度，否則將面臨嚴厲的處罰。命令控制型環境規制能使環境業績得到迅速的、可測量的改善，但另一方面，其對政府監管也有較高的要求，執行成本較高。對企業來說，過于剛性和一刀切的做法，可能會損害企業的效率，抑制企業技術創新的積極性。目前世界各國環境規制中，命令控制型環境規制應用的最為廣泛。我國目前頒布的《中華人民共和國環境保護法》及其他相關單行法、部門法，實施的新五項制度和老三項制度中的環境影響評價制度及“三同時”制度等，都屬于命令控制型環境規制。

2.1.2 以市場為基礎的激勵性環境規制

以市場為基礎的激勵性環境規制指的是政府利用市場機制設計的，旨在借助市場信號引導企業排污行為，激勵排污者降低排污水平，或使社會整體污染狀況趨于受控和優化的制度。屬于該類型的工具包括排污稅費、使用者稅費、產品稅費、補貼、可交易的排污許可證、押金返還等。以市場為基礎的激勵性環境規制使經濟主體獲得一定程度選擇和采取行動的自由，為企業采用廉價和較好的污染控制技術提供了較強的刺激。但與命令控制型環境規制相比，也有不足。首先，在市場體系不健全時，排污稅、補貼和可交易的排污許可證等工具無法有效地發揮作用；其次，經濟主體對上述工具的反應存在時滯，工具的作用往往要通過一段時間才能顯露出來。以市場為基礎的激勵性環境規制于1972年OECD頒布“污染者付費原則”后引起各國的關注，并逐漸開始采用。我國目前采用的以市場為基礎的激勵性環境規制工具。

2.1.3 自愿性環境規制

自愿性環境規制是指由行業協會、企業自身或其他主體提出的、企業可以參與也可以不參與、旨在保護環境的協議、承諾或計劃。屬于該類型的工具包括環境認證、環境審計、生態標簽、環境協議等。自愿性環境規制是建立在企業自愿參與實施的基礎上的，一般不具有強制性約束力。與以市場為基礎的激勵性環境規制相比，自愿性環境規制更多強調的是企業、行業的主動性和主導作用，政府或置身于事外，或參與其中但只是一個配角或合作伙伴，或即便充當主角，亦不再有刺激性經濟手段的運用。實踐中，自愿性環境規制主要有三種形式：一是企業或行業與政府之間通過談判達成雙邊協議，如美國XL計劃；二是由企業或行業發起倡議或承諾，政府并不參與其中，如3M公司的3P計劃；三是由政府設計并提出各種計劃，企業自愿決定是否參加，如美國的33/50計劃。自愿性環境規制可能源于企業的成本節約、效率提高，也可能源于企業外在的市場壓力，目前，其應用正逐年增加。據美國EPA估計，2000年有超過13 000家公司、非政府組織和地方機構參與了自愿性環境規制。我國目前實行的自愿性環境規制有1993年3月31日開始實施的環境標志、1995年開始推行的ISO14000和2003年1月1日開始施行的清潔生產和全過程控制等。

2.2 隱性環境規制

隱性環境規制指的是內在于個體的、無形的環保思想、環保觀念、環保意識、環保態度和環保認知等。典型特征是存在形式的無形性，看不見、摸不著，但作用卻無處不在、無時不有。隱性環境規制主要借助于反思、學習教育及獎懲機制形成，其對個體或組織行為發揮作用的模式主要有以下三種（見圖1）：第一，直接模式，即通過對個體或組織行為直接的指引、調整和規范來實現環保。例如，基于較強的環保意識，甲對垃圾實施分類存放和投遞。又如，甲指出乙亂棄廢物的不對，乙予以糾正。第二，間接模式1：集體行為模式，即通過具有強烈環保意識人們的集體行為如抗議、協商來實現環保。例如，北京百旺家苑小區居民要求就高壓線輻射舉行聽證會。第三，間接模式2：組織行為模式，即通過建立具有監督、環保功能的組織即ENGO的行為來實現環保。例如“綠色江河”組織給鐵道部門的分段建設、在藏羚羊主要遷徙路線上開設遷徙通道、何時不能施工以便為藏羚羊讓道等建議都被采納。進一步地，基于較強環保意識建立起來的ENGO，其環保功能又是借助于如下形式實現：第一，行政形式：監督政府的環保工作或向政府施加影響，提出建設性的意見，爭取政府能實施改善環境的政策。如香港的“地球之友”，1997年初曾向董建華提交了一份意見書——“香港2047年發展藍圖”，其中提出，香港的發展模式需要更新，需要改善環境觀念，需要把握良機將香港建設成為“綠色小龍”，以意見書的形式向港府施加影響。第二，經濟形式：與企業進行合作，以綠色改造的方式促進環保工作的進行，或集中民間閑散資金資助一些資金短缺的環保項目。“綠色和平組織”在這方面做出了很大的貢獻，該組織曾參與丹麥一家農藥廠的生態改造，且幫助瑞典某造紙廠發展了對環境無害的造紙技術。第三，法律形式：推動進行環境立法，或提供法律咨詢、法律援助以提高民眾環境法律意識。美國的“環境保護基金會”就是一個典型的例子，它通過促進地方立法的形式來進行環境保護。第四，教育形式：通過舉辦研討會、培訓班、撰寫科普讀物等形式進行宣傳教育，提高個體和組織的環保意識，使環保觀念深入人心。如香港的“綠色力量”在報刊上開辟了綠色專欄，還創辦了《綠色力量月報》和《綠色田野》環境教育期刊，宣傳綠色知識和理念。第五，科研形式：提供環保技術和其他科研成果。像“綠色和平組織”，作為世界上最大的民間環保組織，雇傭了一大批科學家，進行環境保護的科學研究，將其研究成果傳達給國際決策機構供其決策。第六，其他形式：直接行動、非法暴力手段等。如“地球第一”組織在伐木設備的油箱里倒沙礫，沉沒捕鯨船等。

我國目前的隱性環境規制情況，可從以下兩方面進行測度：

（1）環保意識方面。據2003年中國人民大學社會學系調研（調研覆蓋全國城市，采用分層抽樣方法抽取調查地點，完成樣本5 078個，有效樣本5 073個），采用被訪者主觀自評方法測度，被訪者環保意識的平均自評分為70.82分（N=5 035；標準差為16.685）。采用美國著名環境社會學家鄧拉普（R．E．Dunlap）推薦的環境意識量表進行測度，被訪者的環保意識平均得分為61.24分（N=4 994，標準差為12.07），略超過及格分（60分）。進一步地研究發現，影響公眾環境意識水平的因素很復雜，從個體層次看，一個人的環境意識水平有可能受其性別、年齡、文化程度、收入水平、就業情況、居住地等因素的影響。從結構層次看，公眾的環境意識受一個社會的經濟發展水平、政府管理體制、大眾傳媒滲透程度、環境教育普及程度以及環保工作力度等因素影響。此外，對公眾環境意識特征的分析表明，第一，被訪者的環保意識非明顯偏向“人類中心傾向”或“環境中心傾向”，而是居于兩者之間。第二，整體上，被訪者的環保意識水平受其物質主義傾向價值觀制約，但從分析角度看，環保意識水平較高的人，同時也具有比較明顯的后物質主義傾向。第三，被訪者的環保意識在整體上屬于“淺綠”或“淺層生態運動”。

（2）ENGO方面。根據清華大學NGO研究所于2004年4月完成的一項抽樣調查，從1994年3月31日我國首家ENGO “中國文化書院#8226;綠色文化書院”經民政部注冊獲準成立起至2004年，以環保為最主要活動領域的核心型民間環保組織大約占各類民間組織的1.15%，以環保活動為主要活動領域之一的兼做型民間環保組織大約占5.38%，在活動領域中涉及環保內容的邊緣型民間環保組織大約占16.36%。按此比例推算，全國大約已有核心型民間環保組織3 000家，兼做型民間環保組織11 000多家，邊緣型民間環保組織近30 000家，總數接近44 000家。可見，我國的ENGO已有了較大的發展，雖然如此，我國的ENGO發展中仍存在一系列的問題需要解決，比如難以注冊、資金短缺、體制障礙、影響力小、專業化程度較低等。

2.3 不同類型環境規制之間的比較

從規制目標、規制性質等角度看，不同類型的環境規制之間具有一致性，體現在：第一，不同類型環境規制的目標都在于環保，都是為了實現人與自然的和諧發展，同時又都具有某種約束性，使個體或組織的行為受到某種程度的羈束。第二，顯性環境規制是顯性化、法律化、制度化、具體化了的隱性環境規制。隱性環境規制的狀況，影響著顯性環境規制作用的發揮，反過來，顯性環境規制作用的有效發揮，又使隱性環境規制得到強化和提高。第三，不同類型環境規制之間的區分不是絕對的，一定條件下，他們之間可以相互轉化。比如信息披露，最初出于企業自愿，屬于自愿性環境規制。但當發現信息披露是促進環保的一個非常有用的工具后，國家便在貸款、上市等方面采取相關激勵措施，此時，信息披露便由自愿性環境規制轉化為以市場為基礎的激勵性環境規制。不僅如此，一些國家還強制企業進行信息披露，此時，信息披露就又成了命令控制型環境規制。

但從規制提出主體、規制對象、規制成本、規制效率等角度看，他們之間又具有明顯的不同，體現在：第一，運行成本、效率與對企業技術創新激勵方面。命令控制型環境規制運行成本較高，對企業技術創新的激勵程度較低，但環境改善效果顯著。以市場為基礎的激勵性環境規制運行成本較高，環境改善效果總量不確定，但對企業技術創新的激勵程度較高。自愿性環境規制的環境改善效果總量不確定，但運行成本較低，對企業技術創新的激勵程度也高。隱性環境規制的運行成本較低，環境改善效果直接，對環保技術創新的激勵程度高，對保護環境具有長期、根本的意義。第二，規制的提出方面。命令控制型環境規制、以市場為基礎的激勵性環境規制的提出主體為立法行政部門，自愿性環境規制的提出主體為政府部門、企業、行業協會、社區或其他主體，而隱性環境規制主要借助于反思、學習教育及獎懲機制形成。第三，規制對象方面。命令控制型環境規制、以市場為基礎的激勵性環境規制、隱性環境規制的規制對象為所有個體和組織，而自愿性環境規制的規制對象為以營利為目的的企業。第四，存在形式方面。顯性環境規制的存在形式是有形的法律、法規、規章、條例、辦法、協議、制度等。而隱性環境規制的存在形式是無形的環保意識、環保態度等。第五，其他方面。命令控制型環境規制，剛性較強，個體和組織無任何討價還價余地。以市場為基礎的激勵性環境規制，具備了一定程度的柔性，企業與個人有了討價還價的余地，但以付出經濟代價為前提。自愿性環境規制，企業擁有較大的自主權，可以選擇自我規制，也可不進行自我規制。隱性環境規制，什么時間、以何種形式出現，會給企業帶來多大的影響，企業較難準確估計和預料。

3 環境規制的演進

命令控制型環境規制、以市場為基礎的激勵性環境規制、自愿性環境規制、隱性環境規制，其產生的時期不盡相同。一般認為，隱性環境規制是最先產生的。據《史記#8226;五帝本紀第一》卷一記載：黃帝“時搏百谷草木，淳化鳥獸蟲蛾，旁羅日月星辰水波土石金玉，勞勤心力耳目，節用水火材物。”此被視為保護環境的最早文字記載。又“禹之禁，春三月，山林不登斧，以成草木之長；夏三月，川澤不入網罟，以成魚鱉之長。”（《逸周書·大聚解》）這些記載表明，人類在很早之前就已十分注意節制自我、保護自然和改善環境。

隨著環境形勢的嚴峻及人類生存所面臨環境壓力的增大，人們發現，單靠隱性環境規制不足以紓解環境壓力，于是，一些環保思想和觀點被法律化、制度化、提升到國家意志層面、置于國家力量基礎上，這使得命令控制型環境規制得以產生。《伐崇令》（公元前11世紀西周王朝頒布這一法令，是我國古代較早保護水源、動物和森林的法令）曰：“毋壞屋，毋填井，毋伐樹木，毋動六畜。有不如令者，死無赦。”《管子#8226;地數》曰：“茍山之見榮者，謹封而為禁。有動封山者罪死而不赦。”這些記載，揭示命令控制型環境規制在我國古代即已存在。《伐崇令》、《管子#8226;地數》等，即是我國古代的命令控制型環境規制。

命令控制型環境規制在控制環境方面見效快、可靠性強，但同時具有高成本、低效率、低激勵的弊端，為克服這一缺陷，人們積極尋求新的規制工具。1972年，OECD頒布“污染者付費原則”，以市場為基礎的環境規制引起各成員國的興趣，一些國家逐漸開始采用產品稅、可交易的排污許可證、押金-返還等措施。據1987年OECD對其成員國的調查，共創造出的經濟工具約有150項，其中大約80項為環境稅或費，40項為環境補貼。雖然如此，它們主要還是作為命令控制型環境規制的補充而不是替代，命令控制型環境規制仍是OECD國家首要的選擇目標。

進入20世紀90年代，環境污染的多因性、跨界性、時滯性、復雜性、破壞性，進一步讓人們認識到，解決環境問題，離開社區、居民等社會各相關方的參與是不可能的，治理環境問題，社會需要負起更大的責任。基于這一認識，人們探索新的規制工具，最終創新出了信息披露、參與機制、環境標志等自愿性環境規制。

環境規制的演進史表明，環境規制是伴隨著實踐的需要而產生和發展的。在這一演進過程中，一方面，基于原有規制的缺點，新的規制工具在不斷地被創造出來，另一方面，適應新的現實和需求，已有的規制方式也在不斷地改進和完善，靈活性在加強。從總的演進趨勢看，命令控制型環境規制與以市場為基礎的激勵性環境規制的作用在一個較長的時期內仍然不可替代，而自愿性環境規制和隱性環境規制基于社會的進步和其他原因，將越來越引起人們的關切和重視，并將在更廣闊的領域內得到運用和發展。關于環境規制的演進過程。

4 結 語

受Chipko運動的啟發，本文對環境規制的含義、分類與演進做了新的探索，著重提出了隱性環境規制這一全新范疇，并對其內涵、生成、作用模式及與其他環境規制的不同做了初步的研究。筆者認為，將環保意識置于規制的層面予以建構和解讀，還原和回歸了環保意識的內在規制屬性，打開了長期為人們所忽略的一個“環境規制黑箱”，使我們獲得了諸多有意義的啟發：第一，治理環境問題，應當根據企業所處行業、擁有規模、所屬性質、發展階段、規制的成本收益、規制的效率等實際情況來決定所采用的環境規制工具類型，而不應當“一刀切”，“一種模式”。第二，命令控制型環境規制在治理環境問題、約束企業的環境不友好行為、獲取生態效益、促進環境、經濟與社會的協調發展中可能會立竿見影，但從長遠看，提高人們的環保意識，充分發揮隱性環境規制的作用或許更具根本性意義，原因在于，唯有組織或個體的環保行為基于隱性環境規制，組織或個體的機會主義和外部性行為才能從根本上得以消除。第三，企業在實際決策中，不僅要考慮顯性環境規制，而且還要考慮隱性環

境規制，要將隱性環境規制視為企業決策的一個變量，避免漏損和忽略，只有這樣，才有可能避免遭遇突發性環境危機；第四，針對當前我國隱性環境規制發展相對不足的現狀，今后應通過給以經費支持、強化學校、社區、家庭、組織和社會的環境教育等多種途徑，使人們的環保意識得到快速提高和增強。不僅如此，顯性環境規制方面，我們要積極借鑒日本、美國、瑞典等發達國家的環保經驗和政策，并結合我國的實際條件和情況，進行移植、改造和創新。

(編輯：劉呈慶)

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