我國城鄉環保一體化的制度建構:理念\\原則與路徑

摘要 近年來，我國“城市環境趨向好轉，農村環境不斷惡化”這種城鄉環境二元趨勢的凸現，提出了城鄉環保一體化的客觀要求。“城市中心主義”環境法制以及我國農民實質自由的嚴重匱乏是我國產生城鄉環境二元趨勢的根本原因。一些地方所采取的僅僅局限于環保領域的城鄉環保一體化措施，并不能從根本上扭轉城鄉環境二元趨勢。城鄉環保一體化實踐需要以更為全面的制度建構為基礎。城鄉環保一體化的制度建構應樹立理性、人本、自由等基本理念，應堅持整體推進、科學建構、多元參與等基本原則。城鄉環保一體化的制度建構路徑，首先是消除對農民的各種制度性歧視，實現城鄉居民的權利平等；其次，在推動地方民主與法治建設，推進司法體制改革、建立司法審查制度的基礎上，健全與完善農民權利實現的保障機制，保證農民的各項權利最終成為“可實際行使”的權利。最后，還要建立適應農村環境保護要求的環境法制。

關鍵詞 城鄉環境二元趨勢;城鄉環保一體化;制度建構

中圖分類號 D912.6

文獻標識碼 A

文章編號 1002-2104（2009）06-0165-05

近年來，隨著城市居民環境意識的不斷提高，城市環境保護力度的不斷加大，城市環境趨向好轉。然而，與此形成鮮明對照的是，農村環境不斷惡化，甚至出現了一批“癌癥村、污染村和垃圾村”。農村環境的不斷惡化，使弱小的農民成為最大的受害群體：不僅數億人的發展受到限制，而且千百萬人的生存面臨嚴重威脅［1］。“城市環境趨向好轉，農村環境不斷惡化”這種城鄉環境二元趨勢的凸現，提出了城鄉環保一體化的客觀要求。在各地掀起新農村建設高潮的同時，一些地方政府已采取措施，如制定城鄉一體的環保規劃，加強農村環境基礎設施建設，開展農村環境綜合整治工作等，全面推進城鄉環保一體化。無疑，這些措施對于加強農村環保工作具有重要意義，但是，這些措施能否真正扭轉城鄉環境二元趨勢，實現城鄉環保一體化？本文試圖回答此問題，并對如何實現城鄉環保一體化提出建議。

1 我國城鄉環保一體化實踐及其評價

城鄉環境二元格局已引起了一些地方政府的重視。城鄉環保一體化工作也開始進入地方政府的議程日程。一些地方政府已采取積極措施推進城鄉環保一體化工作。例如，四川省成都市采取了制定城鄉一體的環保規劃，推進工業向園區、農民向城鎮、土地向業主集中，加強鄉鎮、村兩級環境基礎設施建設，開展農村環境綜合整治工作等措施［2］。河南省濟源市則要求加快環境基礎處理設施建設、探索創新農村環保機制體制、制定“城市反哺農村”的制度、統籌考慮生產力布局等［3］。江蘇省連云港市則要求做好城鄉結合部的環境綜合整治工作、完善市政基礎設施建設、組織申報中央農村環保專項資金、確保農村水環境安全、推進環境優美鄉鎮和生態村創建工作等。湖北省黃石市則將農村飲用水源保護區整治、生活垃圾和污水的集中處理、建立城鄉一體化的垃圾處理系統等作為工作重點［4］。

對地方城鄉環保一體化實踐作出評價，需要分析城鄉環境二元趨勢產生的根源。長期以來，我國在環境立法、執法以及投資等諸多方面呈現出明顯的“城市中心主義”。無疑，城市中心主義環境保護是產生城鄉環境二元趨勢的直接原因。但是，城鄉環境二元趨勢的產生還有其深刻的社會根源。

環境庫茲涅茨曲線反映了環境惡化與經濟發展之間存在倒“U”型關系的客觀規律。因此，使環境庫茲涅茨曲線扁平化，成為各國環境保護的重要任務。環境庫茲涅茨曲線何以扁平化？學者們從產業結構、科技水平、國家環境政策等不同角度發表了見仁見智的觀點。但是，環境問題是一個綜合性的問題。尋求解決環境問題之道，必須從政治、經濟、社會和文化等多維視角，全方位審視國家的環境政策和法律。中東某些石油國家，雖然人均收入水平較高，但由于收入不平等和教育、政治體制等其他因素的影響，更能體現綜合發展水平的人類發展指標卻很低。因此，這些國家較高的人均收入水平未必與較好的環境水平相對應［5］。換言之，這些國家達到環境庫茲涅茨曲線拐點的人均收入水平會大大高于其他國家。對世界各國環境保護進程產生廣泛影響的《我們共同的未來》一書指出，可持續發展的基本要求就包括“保證公民有效地參與決策的政治體系；在自力更生和持久的基礎上能夠產生剩余物質和技術知識的經濟體系；為不和諧發展的緊張局面提供解決方法的社會體系；尊重保護發展的生態基礎的義務的生產體系；不斷尋求新的解決方法的技術體系”等［6］。

可見，政治文明建設、經濟和社會發展、文化與技術進步等都是促使環境庫茲涅茲曲線扁平化、推動各國環境保護的重要力量。

長期以來，我國城鄉發展嚴重失衡。在獨具特色的我國城鄉經濟社會二元結構下，農村不僅經濟落后，而且政治文明和社會保障體系建設以及教育文化事業發展也嚴重滯后。這不僅造成了農村的破敗、農民的貧困，而且，對農村環境保護也產生了嚴重不利影響。因此，推進城鄉環保一體化的措施不能僅僅局限于環境管理、環保投資等領域，而應該從政治、經濟、社會、環保等方面全面促進農村的發展。就環保論環保，永遠走不出“治理速度趕不上破壞速度”的怪圈。

從各地城鄉環保一體化實踐來看，制定城鄉一體的環保規劃、加強農村環境基礎設施建設、開展農村環境綜合整治工作等措施成為各地共同的政策選擇，而這些措施的著眼點在于糾正與消解長期以來在我國環境管理和環境投資中存在的“城市偏向”。顯然，從長遠來看，地方政府的這些“治標”之策難以徹底扭轉城鄉環境二元趨勢。值得指出的是，成都市所采取的推進農民向城鎮、土地向業主集中等措施，具有更深層次的意義，它似乎已經觸及到城鄉環境二元趨勢的深層根源——城鄉社會經濟二元結構問題。但是，要保證地方這些措施能夠切合當地農民要求以及政策措施的穩定、持久與徹底，還需要更為全面的制度變革為基礎。

2 我國城鄉環保一體化的制度建構理念和原則

2.1 城鄉環保一體化的制度建構理念

2.1.1 理性歷史上，對于理性在制度演進中的作用，存在著兩種截然不同的觀點。起源于17世紀、以笛卡兒為代表的建構主義高度強調理性的作用，認為人類的各種制度都應當是理性建構的產物，理性可以根據合理的目的設計合理的制度。而哈耶克等人則認為“我們必須否棄這樣一種幻想，即我們能夠經由審慎的思考而‘創造人類的未來’”［7］。但是，從世界各國的實踐來看，許許多多經過人類有意識規劃并取得成功的事例，并沒有給后者帶來多少支持。理性弘揚的是人類的自主性。人類的自主性決定了人類社會的演進不是完全被動的適應，而是逐漸提升、理性建構的結果。盡管理性的有限性決定了制度演進不會完全取決于人類的理性建構，但是人類的主動參與則使得各種機制的演進大大快于自然狀態下的“優勝劣汰”。理性在人類社會的發展以及制度變革中的作用不容否認，理性在城鄉環保一體化制度建構中發揮著重要作用。

2.1.2 人本

人本，是“以人為本”的簡稱，指以人為根本的思想觀念、價值取向和評價尺度。人本理念是“理性”理念的必然延伸。目前，農村環境問題已引起了國人的關注與重視，城鄉環保一體化工作也被政府推上了前臺。但是，至今仍有許多人，僅僅從農村的蕭條和破敗已嚴重影響了城市的可持續發展來理解城鄉一體化。在這種“城鄉一體化”進程中，農村及農民仍然只有工具性價值。這顯然與“人本”的理念是背道而馳的。

著名諾貝爾獎獲得者阿馬蒂亞·森于1999年提出了以自由看待發展的發展觀。以自由看待發展的發展觀有兩個基本命題［8］：①實質自由是發展的首要目的。實質自由是指享受人們有理由珍視的那種生活的可行能力。該發展觀聚焦于人的實質自由，直接將人置于發展的中心，而不是國民生產總值的提高、個人收入的增長、工業化或技術進步等發展過程中某些特定手段。②實質自由是發展的主要手段。森指出，實質自由至少包括以下五種工具性自由：政治自由、經濟條件、社會機會、透明性保證和防護性保障，而且，這些不同類型的實質性自由可以互相補充、互相促進。顯然，該發展觀是一種“以人為本”的發展觀，并與科學發展觀保持一致，對我國城鄉環保一體化制度建構具有重要的指導意義。

2.1.3 自由

在現代社會，價值多元主義已成為人類社會無可回避的客觀事實。理想社會應當是一個人人都可以過上各自理想生活的社會。盡管一個理想社會并不能保證每一個公民都能實現其理想人生，但它可以為每一個公民提供實現其理想人生的必要條件，而這個必要條件，就是森所關注的實質自由，特別是一些基本的實質自由。由此可見，“以人為本”的理念又導引出了“自由”理念。

作為人類發展過程中一項重要的社會與政治運動，城鄉一體化戰略的實施也必然以“人的全面而自由的發展”作為其終極目標。城鄉一體化戰略的提出，其表層原因是城鄉發展的嚴重失衡，其深層原因是城鄉經濟社會環保二元結構下農民實質自由的嚴重匱乏。總之，“自由”理念要求，城鄉一體化制度建構應當以確立農民的主體性地位、給予農民國民待遇、擴展農民的實質自由為根本的出發點和最終的目標。

2.2 城鄉環保一體化的制度建構原則

2.2.1 整體推進原則

城鄉環境二元趨勢的出現，其本質原因是城鄉居民在權利擁有上的不平等。這里的 權利不平等，首先表現在環境權益上的不平等。當然，這種不平等，也許并沒有以“明顯的歧視性文字”出現在法律條文中，而更多地屬于一種“隱含歧視”或者“事實上的歧視”。這種“隱含歧視”或者“事實上的歧視”的具體表現，就是在環境立法、執法及投資中呈現出來的“城市中心主義”。其次，城鄉居民權利的不平等，還表現為政治權利、社會權利和經濟權利的不平等。筆者認為，即使消除了環境保護“城市中心主義”，只要城鄉居民在政治權利、社會權利和經濟權利上仍然存在著不平等，城鄉環境二元化趨勢可能仍然存在。因為，關于農民政治、社會以及經濟權利的規定，反映的是，農民所擁有的實質自由的現實狀況，而農民所擁有的實質自由不僅是確立農民主體性和提高農民生活質量的重要保障，同時，也是提升農民環境意識、提高農民環境保護能力的重要基礎。最后，城鄉權利的不平等，還表現在權利在實施和實現可能上的不平等。即使憲法和法律規定了農民應享有的政治、社會、經濟以及環境權利，而沒有對農民權利實現的保障機制作出制度安排，關于農民各項權利的憲法和法律規定，增加的只能是“紙面”上的權利。由此可見，城鄉環保一體化制度建構，是一個系統工程。它不僅要求環境法制的變革，它還涉及到憲法、行政法等相關法律部門的法制變革與創新。城鄉一體化制度建構須遵循整體推進原則。

2.2.2 科學建構原則

在城鄉環保一體化制度建構過程中，我們應當按照客觀實際、客觀規律以及一定的理論思想體系來設計行動計劃和方案，進行制度變革與創新，而這就是“理性”理念所要求的、在城鄉環保一體化制度建構過程中應當遵循的“科學建構原則”。

中國的“三農”問題以及農村環境問題，一方面與長期存在的“重城輕鄉”、“重工輕農”的“城市中心主義”政策有關，另一方面也與我國治理結構中存在的問題密不可分。因此，要協調城鄉發展，實現城鄉環保一體化，不僅要糾正“城市中心主義”的政策，還要倡導“善治型政府”、完善我國的治理結構。中國是一個幅員遼闊的大國，地區差異很大，因此，中央應當如何介入農村環境保護工作，如何糾正地方政府“GDP至上”的發展觀，如何防止地方保護主義等都是城鄉環保一體化進程中必須認真考慮的問題。中央政府應當根據科學建構的原則，妥善處理與地方關系，既使地方政府擁有足夠的財力為地方居民提供公共服務，同時，又要有科學的制度設計防止地方政府“失靈”現象的頻繁出現。

2.2.3 多元參與原則

價值多元主義的客觀性決定了多元參與原則在制度建構中的合理性與必要性。在城鄉環保一體化制度建構中，要反對“少數人把持建構的過程、并將建構的結果強加于大眾”這種方式。制度不是少數精英強加給民眾的產物。制度建構的過程應該是多元化群體共同參與的過程，這種多元化群體共同參與的建構過程需要以“尊重價值多元化和利益多元化”的理念為基礎，制度的演進方向應該而且只能夠在這種多元化的博弈中加以確定。自立、自主的主體才是環境保護的真正動力。“必須把人們看作是主動參與——在他們有機會時——他們自身前途的塑造的，而不只是被動接受某些精心設計的發展計劃的成果。” ［8］ 在城鄉環保一體化制度建構中堅持多元參與原則是“理性、人本與自由”理念的必然要求。

3 我國城鄉環保一體化的制度建構路徑

根據城鄉環保一體化制度建構的理念與原則，筆者認為，我國城鄉環保一體化的制 度建構，不僅要建設適應農村環境保護要求的環境法制，更要消除歧視，實現城鄉居民的權利平等，并且健全與完善農民權利實現的保障機制。

3.1 消除歧視，實現城鄉居民的權利平等

首先，要消除對農民政治上的各種歧視，實現城鄉居民政治權利的平等。目前，我國有關法律仍存在著一些歧視農民的法律規范。例如，《選舉法》規定的“四分之一條款”，明顯違背了選舉制度的平等原則，并構成了對農民的“明顯歧視”。再如，戶籍制度的相關規定嚴格限制了農民的自由遷徙權，構成了對農民“隱含歧視”。此外，在法律實施過程中也存在對農民的歧視。例如，全國性社團大約有1800多個，使用行政或事業編制，由國家財政支持的社團有200多個［10］，但是，人口數最為龐大的農民卻沒有國家支持的“農民協會”，而這構成了對農民的“事實上的歧視”。其次，要實現城鄉居民教育、社會保障、勞動就業等方面的權利平等。我國教育、醫療、社會保障等領域的城鄉不公，與公共資源分配不平等有密切關系。因此，要進一步加大我國財政體制改革力度，建立科學、理性與公平的財政體制。要建立科學合理的教育管理與籌資機制，教育資源分配向農村教育和基礎教育傾斜，提高教育公平性。要改革戶籍制度和就業制度，建立全國統一的勞動力市場。依據各地經濟發展水平和農民收入狀況，要建立多層次的農村社會保障體系，逐步縮小城鄉社會保障事業發展水平的差距。

3.2 健全與完善農民權利實現的保障機制

如果僅僅規定農民的權利，而不對農民權利實現的保障機制作出制度安排，農民就 不可能擁有真正可實際行使的權利。因此，必須健全與完善農民權利實現的保障機制。首先，積極穩妥地推進地方民主和法治建設。農村環境問題主要是一種地方性問題。在一般情況下，與中央政府相比，地方問題更可能在地方政府層次獲得滿意的解決。賦予地方政府地方事務全面的管理權，顯得尤為必要。但是，在中國，地方政府的權力失范和專橫絕非鮮見。因此，積極推進地方民主和法治建設，用權利約束權力，保證農民可以通過政治途徑約束地方官員。只有公民真正擁有了政治上的監督權，才能使地方政府切實地樹立起人本理念，并提供切合地方需要的公共服務。其次，大力推進司法體制改革，建立司法審查制度。地方民主并不是萬能的，當出現“多數暴政”或地方保護主義之時，地方民主也會“失靈”。面對地方上的“多數暴政”和侵權行為，中央政府不僅面臨巨大的信息成本，而且在能力上也存在局限。因此，多數國家和地區都通過在地方設立法院，通過“個案救濟”的方式保障公民的合法權益不受“多數暴政”和“地方保護主義”的侵害。因此，我國應借鑒域外經驗，建立司法審查制度。司法審查制度意味著，司法權對立法權、行政權進行監督和制約，但是，如果司法權依附于立法權、行政權，司法審查制度則名存而實亡。因此，保證司法權的獨立性又成為建立司法審查制度的基本前提。目前，我國憲法雖然規定了司法獨立的原則，但是，司法權獨立性的缺失卻是一個客觀事實，因此，大力推進司法體制改革，保障司法獨立又成為當代中國必須完成的一項艱巨任務。

3.3 建設適應農村環境保護要求的環境法制

首先，確立“政府管制”和“政府引導”并重的農村環境政策。“如果不能對違法行為施加明確的法律后果，很可能導致漠視法律的后果。” ［11］ 因此，政府的行政管制是政府環境管理的一個“底線”。但是，農村環境污染主要是由大量小規模活動共同作用的結果，而針對眾多大量分散的、小型企業或個人行為進行逐一監控，勢必帶來巨大的行政管制成本。因此，在農村環境立法中，還要充分重視政府引導型環境政策的運用。引導型環境行政寓管理于幫助、給付之中，利用激勵機制，以引導、示范、支持為手段，既減少了行政成本，避免權力濫用，也更容易獲得社會的廣泛認同。［12］ 其次，建立健全適應農村環境保護要求的環境立法體系。我國應盡快出臺《土壤污染防治法》、《面源污染防治法》和《畜禽養殖污染防治法》、《環境信息公開法》以及相應的配套法律、法規，引導與促進農民采取清潔的農業生產方法，控制城市污染向農村的轉移，加強對農村、農村環境的監督管理。農村人居環境的污染問題，是一個地方性問題。中央立法必須為地方立法留下足夠的“空間”，使地方可以根據本地特點，制定相應的地方性法規，解決本地的問題。再次，建立健全適應農村環境保護要求的環境法律制度。我國環境法律中的許多原則和制度，著重反映了城市和工業的環境保護需要，并不適用于農村和農業的環境保護。因此，切合農村和農業環境保護的特點，有針對性地進行制度完善和建設具有重要意義。最后，因地制宜地建立農村環境管理體制。建立健全農村環境管理體制，是保護和改善農村環境、實行城鄉環保一體化的必由之路。現階段許多地方農村環境管理體制建設面臨嚴重障礙：一方面財政上入不敷出、難以為繼，另一方面，行政機構龐大而臃腫。筆者認為，根據“地方問題地方處理”的指導思想，一方面，應進行財政、稅收體制改革，保證基層政府擁有足夠的財力履行其公共服務的職能；另一方面，通過地方民主制度建設，約束地方政府，并促使政府職能轉變，達到精簡機構的目的。

（編輯：李 琪）

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