農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)展的新路徑

摘要 中國農(nóng)村土地法律制度變遷具有階段性、政治性和內(nèi)生性等特點，這是中國農(nóng)村土地制度改革中特有的現(xiàn)象，也為今后的農(nóng)村土地改革提供了理論依據(jù)。盡管農(nóng)村土地家庭承包制曾對農(nóng)村的穩(wěn)定和經(jīng)濟的發(fā)展起到了保障作用。但該制度已與經(jīng)濟全球化和市場經(jīng)濟的快速發(fā)展不相適應(yīng)，其立法偏于公平和穩(wěn)定價值，忽視了對土地利用效率價值。主要體現(xiàn)為：承包經(jīng)營權(quán)期限較短，抵押權(quán)和繼承權(quán)無法實現(xiàn)，土地自由流轉(zhuǎn)的法律限制性規(guī)定較多。解決這些問題，應(yīng)根據(jù)《決定》精神和原則，以建立農(nóng)村基本社會生活保障為前提，堅定農(nóng)村土地的集體所有制和承包經(jīng)營權(quán)不動搖為原則，通過完善和修改現(xiàn)行法律法規(guī)，建立和完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的市場流轉(zhuǎn)機制。加強對流轉(zhuǎn)市場的監(jiān)督和管理，依法促進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)合法有序流轉(zhuǎn)，最大程度地提高土地資源的利用效率。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村土地；土地承包經(jīng)營權(quán)；改革

中圖分類號F301

文獻標(biāo)識碼A

文章編號1002—2104(2009)01—0033—04

“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)”問題是十七屆三中全會關(guān)注的“社會熱點”。研究“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)”問題，讓農(nóng)民以多種形式流轉(zhuǎn)土地承包權(quán)，對于改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局，意義重大。

1 農(nóng)村土地法律制度變遷特征

與國外土地法律制度不同，中國土地法律制度的變遷有其自身規(guī)律，受到政策性影響較多，其過程復(fù)雜，階段性特征明顯。中國是個農(nóng)業(yè)大國，全國農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诘?0％，農(nóng)村土地面積占全國總面積的58％。因此，中國農(nóng)村土地改革要妥善處理好改革、穩(wěn)定與發(fā)展的關(guān)系，決不能簡單借鑒和照搬外國土地法律制度。

1.1土地法律制度變遷的階段性

建國以來，農(nóng)村土地法律制度的變遷總體上經(jīng)歷了一個從完全開放到禁止再到逐步開放的過程。以經(jīng)營模式來劃分，建國以來的農(nóng)村土地制度大致可分為四個階段。第一階段是以私有為基礎(chǔ)的自由經(jīng)營階段；第二階段是以集體所有的國家計劃型經(jīng)營階段；第三階段是集體所有的自主經(jīng)營階段；第四階段是以集體所有的承包經(jīng)營階段。以土地所有為劃分標(biāo)準(zhǔn)，中國土地制度大致經(jīng)歷了農(nóng)有農(nóng)用、農(nóng)有公用、公有公用、“三級所有、隊為基礎(chǔ)”和公有農(nóng)用五個階段。可以看到農(nóng)村土地所有權(quán)和使用權(quán)的權(quán)屬政策處于動態(tài)變化之中，不同的階段體現(xiàn)出不同的土地權(quán)屬。造成這種動態(tài)變化的深層次原因，既有來自中國土地革命的傳統(tǒng)影響，也有來自“左傾”思想的影響，還有來自經(jīng)濟模式轉(zhuǎn)變的影響。

1.2土地法律制度變遷的政治性

清末以來的中國革命幾乎都與農(nóng)村土地密切相關(guān)，解決農(nóng)村土地問題成了革命成功的關(guān)鍵。孫中山的“平均地權(quán)”和毛澤東的“打倒土豪分田地”思想就是最好的體現(xiàn)。中國農(nóng)村土地制度變遷的政治性主要體現(xiàn)為土地制度權(quán)屬主要依靠政府強制性手段和政黨政策實現(xiàn)。其實質(zhì)，就是通過階級斗爭，對現(xiàn)有土地利益進行強制性再分配。中國共產(chǎn)黨所采取的這種土地權(quán)利政策取向，是馬克思主義與中國革命具體實踐相結(jié)合的產(chǎn)物。新中國成立時，全國大多數(shù)耕地屬地主、富農(nóng)所有，農(nóng)民沒有土地，貧雇農(nóng)都租用地主的土地耕作?？紤]當(dāng)時的國情，黨和政府通過土地改革，以廢除封建剝削為前提，將原屬于地主和富農(nóng)所有的土地?zé)o償?shù)胤峙浣o了農(nóng)民，并承認(rèn)農(nóng)民對土地私人所有。如1950年《土地改革法》規(guī)定：“對地主，除沒收其土地、耕地、農(nóng)具、多余的糧食和農(nóng)村多余的房屋外，其他財產(chǎn)不予沒收”。1954年憲法規(guī)定：“國家依照法律保護農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)”。

1.3土地法律制度變遷的內(nèi)生性

除了變遷的政治因素以外，還包括土地制度本身的內(nèi)在因素。農(nóng)村土地制度變遷的內(nèi)生性是指社會經(jīng)濟發(fā)展客觀上主導(dǎo)土地制度的變遷，社會生產(chǎn)力的發(fā)展才是農(nóng)村土地法律制度發(fā)展的內(nèi)動力。生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系，生產(chǎn)關(guān)系需要適應(yīng)生產(chǎn)力的發(fā)展。黨的十一屆三中全會是中國經(jīng)濟體制改革的起點，中國開始從計劃經(jīng)濟體制模式向市場經(jīng)濟體制模式轉(zhuǎn)變，為克服計劃經(jīng)濟模式下土地制度的弊端，逐步形成了以包產(chǎn)到戶、包干到戶即“雙包制”為主要形式的“農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包制”。農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包制調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，恢復(fù)和推動了當(dāng)時的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展。其中土地改革的內(nèi)生性也將成為現(xiàn)階段土地改革最重要的理論依據(jù)之一。

2 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)法律問題

改革開放以來，農(nóng)村確立了以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，這在一定程度上調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，促進了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，對我國扭轉(zhuǎn)糧食供應(yīng)嚴(yán)重緊張的局面做出了關(guān)鍵性的貢獻。但也不難發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行的制度仍存在不少弊端。

2.1權(quán)益期限較短

與國有土地使用權(quán)相比，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)期限相對較短?！掇r(nóng)村土地承包法》第20條規(guī)定：“耕地的承包期為三十年，草地承包期為三十至五十年。林地的承包期為三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，經(jīng)國務(wù)院林業(yè)行政主管部門的批準(zhǔn)可以延長。”農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)作為一種不動產(chǎn)的用益物權(quán)，其權(quán)益期限的長短，直接影響到承包人的中長期收益。當(dāng)承包人想追加土地投資時，顧慮會較多，進而影響到承包人對土地歸屬的認(rèn)同感和對土地的長線投資的愿望?？梢?，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)三十年不變的法律規(guī)定，會對土地資源作為生產(chǎn)要素發(fā)揮最大效益產(chǎn)生負(fù)面影響。

2.2自由流轉(zhuǎn)受限

現(xiàn)行法律法規(guī)對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)做出了嚴(yán)格限制?！掇r(nóng)村土地承包法》第三十七條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)，當(dāng)事人雙方應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同。采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意”。第四十條規(guī)定：“承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源的，經(jīng)發(fā)包方同意，可以將全部或部分土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶，由該農(nóng)戶同發(fā)包方確立新的承包關(guān)系，原承包方與發(fā)包方在該土地上的承包關(guān)系即行終止”。雖然1998年修訂后的《土地管理法》規(guī)定了本集體以外的單位和個人也可承包土地，但外單位的人承包土地的條件往往較苛刻?！掇r(nóng)村土地承包法》還規(guī)定：“承包方之間為方便耕種或者各自需要，可以對屬于同一集體經(jīng)濟組織的土地承包經(jīng)營權(quán)進行互換。”承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓須經(jīng)發(fā)包方的同意?？梢?，承包方要想順利流轉(zhuǎn)自己的權(quán)益，實現(xiàn)土地的用益權(quán)能，必須同時滿足承包方同意、受讓方集體成員性和承包方的經(jīng)濟保障性三個條件。流轉(zhuǎn)條件之苛刻，流轉(zhuǎn)談何容易。

2.3抵押權(quán)受限

基于保障失地農(nóng)民的生活來源和農(nóng)村基層的社會穩(wěn)定的立法目的，現(xiàn)行《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》均明確禁止土地承包經(jīng)營權(quán)不得作為抵押財產(chǎn)行使抵押權(quán)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)無法實現(xiàn)其抵押融資功能，既不利于發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營模式，也不利于農(nóng)村農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，對于廣大農(nóng)民來說，一定程度上是具有財產(chǎn)性收入的資產(chǎn)，一旦其不能順利實現(xiàn)“變現(xiàn)”功能，勢必影響到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資本的充裕程度。在現(xiàn)有農(nóng)村社會保障制度缺失的背景下，僅僅依靠限制土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押權(quán)能從而達到穩(wěn)定農(nóng)村的目的，是以效率換取公平的立法價值體現(xiàn)，其立法宗旨違背了“效率優(yōu)先、兼顧公平”的市場經(jīng)濟原則。

2.4繼承受限

《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定“林地承包的承包人死亡，其繼承人可以在承包期內(nèi)繼續(xù)承包?！笨梢娡恋爻邪?jīng)營的可繼承性對土地性質(zhì)作了區(qū)別對待，林地與草地、耕地在繼承權(quán)利方面的權(quán)利不平等。唯有林地可以繼承，即使如此，林地的經(jīng)營權(quán)期限最長也只有七十年。對占農(nóng)村土地面積絕大多數(shù)的耕地、林地作出繼承的限制性規(guī)定，影響農(nóng)民對土地的長期投入。再者，承包人死亡后，土地依法收歸集體后再由集體權(quán)按人頭分配，增加發(fā)包人的行政管理成本?！叭硕嗟囟唷钡耐恋胤峙湔邉荼匾矔碳まr(nóng)村人口的增長，不利于計劃生育國策的落實。

2.5集約化經(jīng)營受限

土地集約經(jīng)營依賴于土地承包經(jīng)營權(quán)的自由流轉(zhuǎn)，農(nóng)用土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)步履維艱，規(guī)模經(jīng)營受阻。中國入世后，單一化、規(guī)模小的家庭聯(lián)產(chǎn)承包在市場競爭中不具備市場競爭優(yōu)勢，其生產(chǎn)往往與市場需求相脫節(jié)，重復(fù)投資和資源的嚴(yán)重浪費在所難免。集約化土地經(jīng)營可以使生產(chǎn)要素通過市場調(diào)節(jié)達到優(yōu)化和配置，可以有效提高土地的生產(chǎn)效益。然而受限于土地承包經(jīng)營權(quán)的自由流轉(zhuǎn)，做到土地的集約、節(jié)約化管理程度不高，這也降低了土地資源的有效利用，一定程度上阻礙了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展。

3 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)改革路徑

《決定》為新一輪的農(nóng)村土地制度改革指明了方向。農(nóng)村土地改革應(yīng)按照“產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理”的原則，在完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能中要充分體現(xiàn)“效率優(yōu)先、兼顧公平”，在建立和完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場中，要充分發(fā)揮市場的資源配置功能。農(nóng)村土地制度改革的成功與否，還依賴于農(nóng)村社會保障體系的建立。換言之，也只有在農(nóng)村社會保障前提之下，農(nóng)村土地制度改革才有現(xiàn)實意義。

3.1堅定農(nóng)村土地的集體所有制和承包經(jīng)營權(quán)不動搖

《決定》指出，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變。其中，土地承包經(jīng)營權(quán)是我國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制的產(chǎn)物，我國《物權(quán)法》第一百二十四條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行組織家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。農(nóng)民集體所有和國家所有由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地及其用于農(nóng)業(yè)的土地，依法實行土地承包經(jīng)營制度”?！半p層經(jīng)營體制，是對我國農(nóng)村改革經(jīng)驗的總結(jié)，也有助于維護廣大農(nóng)民的基本權(quán)利，保障農(nóng)村經(jīng)濟的健康發(fā)展和維護我國廣大農(nóng)村的生產(chǎn)生活秩序。”

農(nóng)村土地采取何種所有制，學(xué)界爭論頗多。有學(xué)者建議借鑒羅馬法永佃權(quán)制度，將土地承包經(jīng)營權(quán)改為永佃權(quán)。筆者認(rèn)為，這種主張值得商榷，這是因為土地承包經(jīng)營權(quán)與永佃權(quán)體現(xiàn)了不同的土地權(quán)屬關(guān)系，土地承包經(jīng)營權(quán)與土地的集體所有制相對應(yīng)，而永佃權(quán)建立在相當(dāng)于土地私有制的基礎(chǔ)之上，這與現(xiàn)行的農(nóng)村土地集體所有的土地法制制度相沖突。甚至有學(xué)者大膽主張，干脆將農(nóng)村土地的集體所有改行完全的私人所有。筆者認(rèn)為，持此觀念的學(xué)者并沒有考慮到中國傳統(tǒng)和政策習(xí)慣，農(nóng)村土地私有化違背我國社會主義意識形態(tài)。中國20多年的家庭聯(lián)產(chǎn)承包制在廣大農(nóng)村已影響較深，政策習(xí)慣對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展起到穩(wěn)定作用，農(nóng)村土地的集體所有體現(xiàn)了政策的連續(xù)性。

3.2適當(dāng)延長土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利期限

用益物權(quán)都具有期限性。但考慮土地承包經(jīng)營權(quán)具有社會保障功能這一特殊性，可在現(xiàn)有期限的基礎(chǔ)上適當(dāng)延長或者允許期滿后申請續(xù)期。“土地承包經(jīng)營期屆滿，農(nóng)民也不喪失承包經(jīng)營的資格，只要承包人提出續(xù)期的請求，發(fā)包人都應(yīng)該滿足其要求”。同時賦予各種土地承包權(quán)以繼承的權(quán)利。承包期限屆滿前，承包人死亡的，非林地承包經(jīng)營權(quán)也應(yīng)該與林地承包經(jīng)營權(quán)一樣能夠繼承。

3.3依法促進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)

《決定》指出：“加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場”。要克服土地承包經(jīng)營權(quán)的現(xiàn)有缺陷，就必須尊重市場經(jīng)濟的客觀規(guī)律，依法促進其土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。第一、流轉(zhuǎn)方式多樣化。在不改變現(xiàn)有土地承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。第二、流轉(zhuǎn)用途特定化。明確土地用途，依法促進土地向農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化流轉(zhuǎn)，使土地成為農(nóng)產(chǎn)品工業(yè)化的生產(chǎn)基地。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的方向，有利于提高農(nóng)村土地利用效率?！稕Q定》指出，有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營主體。同時，流轉(zhuǎn)不得隨意改變土地的用途。《決定》規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。第三、流轉(zhuǎn)權(quán)利有償化。流轉(zhuǎn)所獲得的收益應(yīng)歸土地承包經(jīng)營權(quán)人所有。土地承包經(jīng)營權(quán)是用益物權(quán)，農(nóng)民通過多種形式轉(zhuǎn)出土地承包經(jīng)營權(quán)，并獲得相應(yīng)的補償，符合市場經(jīng)濟規(guī)律。第四、流轉(zhuǎn)程序規(guī)范化。不規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)會給當(dāng)事人帶來大量的經(jīng)營權(quán)糾紛，不利于農(nóng)村的穩(wěn)定。建議在現(xiàn)有《農(nóng)村土地承包法》的基礎(chǔ)上制定《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)條例》，明確土地流轉(zhuǎn)的條件、對象、方式、程序、登記、備案、權(quán)利保護和救濟，使農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)規(guī)范化，以增加流轉(zhuǎn)行為的可操作性。

3.4建立完善相關(guān)配套政策和制度

第一、建立健全農(nóng)村社會保障體系。建立農(nóng)村社會保障體系是土地流轉(zhuǎn)長期、穩(wěn)定、規(guī)范的必由之路。長期以來，土地是農(nóng)村獲得社會保障的基礎(chǔ)。農(nóng)村社會保障制度的不健全是土地流轉(zhuǎn)不徹底的癥結(jié)所在。換言之，也只有讓9億農(nóng)民真正從土地保障中解放出來，不再“靠地養(yǎng)人”，土地才有可能順利實現(xiàn)流轉(zhuǎn)。所以說，農(nóng)村社會保障體系的建立將成為土地承包經(jīng)營權(quán)市場化的前提和關(guān)鍵。出讓承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民一旦出現(xiàn)生活困難，就會成為弱勢群體，建議制定《失地農(nóng)民保障法》，以保護其基本生活保障。第二、加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的監(jiān)管。首先，加強耕地保護?！稕Q定》提出，要堅持最嚴(yán)格的耕地保護制度，層層落實責(zé)任，堅決守住十八億畝耕地紅線。加強對流轉(zhuǎn)行為、用途、規(guī)模進行監(jiān)管，防止破壞和減少耕地。制定農(nóng)村土地利用總體規(guī)劃，實行最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，從嚴(yán)控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模。第三、建立市場流轉(zhuǎn)機制。土地承包經(jīng)營權(quán)作為特殊的商品，需要對土地承包經(jīng)營權(quán)市場價格進行監(jiān)督和指導(dǎo)，發(fā)展土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中介機構(gòu)，調(diào)節(jié)供需平衡。第四、改革征地制度。按照《決定》要求，嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制。依法征收農(nóng)村集體土地，要按照同地同價原則及時足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補償。建立合理的土地承包經(jīng)營權(quán)的價格評估體系，征地補償費的計算應(yīng)體現(xiàn)市場經(jīng)濟規(guī)律，真正實現(xiàn)土地的保障功能。

土地承包經(jīng)營權(quán)是解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵。在農(nóng)村土地集體所有的框架之下，依法流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，實現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置，符合政府當(dāng)局的政策引導(dǎo)。當(dāng)然，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)改革能否取得成功，還依賴于其他相關(guān)領(lǐng)域的綜合配套改革，如現(xiàn)在的戶籍制度改革，流動人口權(quán)益保障等。

(編輯 李 琪)