淺談我國城市治理中的弱勢群體參與

伴隨著我國城市化的快速發展，如何科學有效地治理城市已成為一個挑戰性的現實命題。在我國公眾參與城市治理本身并不多見，尤其是弱勢群體參與城市治理的廣度和深度更是微乎甚微。即使政府已經出臺了一些政策并付諸實踐，但并未取得實質性的突破，弱勢群體數量大，其利益仍未得到充分表達。我國的弱勢群體參與城市治理的程度仍舊有待提高。

一、基本概念

(一)治理與城市治理

“治理”fGovernancel最早是在1989年世界銀行一份描述非洲環境狀況的報告中(Crisis in governance)出現的，之后，這一風靡全球的概念被許多國際組織和機構開始頻繁使用，同時許多政治學家、經濟學家和管理學家也都紛紛將“Governance”引入到其學科中來，并賦予它新的內涵。20世紀90年代以來，西方的政治學家和管理學家主張用“治理”(Governance)取代“統治”(Government)，各國的城市政府也相繼將這一理念引入到城市管理中。通過不斷的實踐及理念的更新，城市治理日益成為現代城市管理的新模式。

城市治理要建立一個整合的政府或專門的機構和委員會，采用一種新的機制，運用和動員社會及非政府組織的力量，充分地鼓勵公眾參與，解決城市宏觀和微觀問題。城市治理包括政府管理和公眾參與兩個方面，要在城市主體或城市利益相關者即政府部門、經濟領域中的營利組織、市民社會和公眾群體之間建立起一種聯系、運行機制：制度安排，在這個基礎上通過對話、合作及參與來分擔城市決策的能力，解決城市發展的各種公共問題。

(二)弱勢群體

我國正處于社會加速轉型時期。伴隨社會的轉型，城市中不可避免地出現了一個占城鎮總人口相當大比例的弱勢群體。我國目前城鎮中的弱勢群體，主要包括城鎮下崗失業人員、停產或半停產企業的職工、一部分進城農民工、殘疾人和孤寡老人、一些靠乞討為生的人群等，他們在社會經濟政治活動中處于弱勢地位。公眾參與是實施城市治理的重要組成部分，弱勢群體是公眾中不可缺少的力量，因此，城市政府在現代城市治理中不能忽視城市弱勢群體的參與。

二、我國弱勢群體參與城市治理現狀及存在問題

(一)弱勢群體參與意識不強，認識不到位

改革開放以來，伴隨著經濟全球化的發展，我國正極力轉變政府職能，從管理型向服務型轉變，但轉換仍不到位，不徹底。在城市治理中，政府認為除了自身之外的其他主體，如農民工這樣的弱勢群體缺乏必要的治理經驗及能力，因此他們是否參與都無關緊要。對于弱勢群體而言，參與意識也不強。他們有的認為自己地位較低，說話分量有限，是否參與城市治理無關緊要，于是主動放棄了權利：有的則認為政府早就制定好決策了，讓他們參與討論、聽證等只不過是走形式而已。

(二)廣大弱勢群體文化程度低，參與能力低

廣大弱勢群體文化水平不高，又沒有條件去參加一些參政能力方面的培訓，所以缺乏城市公共事務的相關管理知識及技能，參與能力及參與熱情都較低。盡管公民受教育程度與公民的參與興趣、能力不一定成正比，但參與治理和其受教育程度無疑有著密切的聯系。掌握一定的科學文化知識，是弱勢群體參與城市治理的基本條件。城市政府不能因為他們的參政能力有限而將他們排除在城市治理主體之外。

(三)利益表達不足，參與渠道不暢，參與程度不高

目前，我國城市政府為公眾尤其是弱勢群體提供的制度內參與渠道有限，主要包括人民代表大會制度、政治協商制度、信息公示制度、聽證會制度、重大問題民主討論協商制度。就目前情況看，這些制度的實施效果均不是很理想。進入人民代表大會和政治協商會議的幾乎找不到弱勢群體代表的身影，偶爾發現有打工者的身影，那也是打工者中的佼佼者，很可能已經通過自己創業現在成了企業主，早已不是弱勢群體了。

三、對策及建議

(一)轉變觀念，建立完善政府支持系統

觀念是行動的先導，有什么樣的觀念就會產生發什么樣的行動。城市政府應該盡快將官本位、政府本位的陳腐思想轉變到公民本位、社會本位的理念上來，徹底消除城市政府官員所具有的官本位意識和儒家文化“人治”思想。城市政府應建立完善的支持系統，鼓勵并給予機會讓廣大弱勢群體參與城市治理：弱勢群體應變被動的接受管理者為積極主動的參與者，珍惜、重視憲法所賦予自己的參與權利，積極參與并且勇敢地表達自己的利益訴求。

(二)提高弱勢群體文化水平，提升參與素質

一般來說，人們受教育的程度愈高，其參與素質越高。我國弱勢群體整體上文化素質低，制約了他們參與城市治理能力的提高。早在20世紀上半葉，美國國會就專門設立基金項目，由高校和某些政府機構專門承擔了公民參與技能、技巧的培訓和公民參與意識的教育，這些項目至今在有些州還存在。借鑒美國政府的經驗，我國的城市政府也應該盡早開展針對弱勢群體的教育和培訓，提高他們的文化素質，提升弱勢群體參與城市治理的能力。

(三)拓寬并規范參與渠道，提高參與制度化

首先，應提高弱勢群體的組織化程度。社會弱勢群體之所以處于弱勢地位，與其內部缺乏組織化有很大的關系。高度組織化的利益集團在管理知識和技能方面可以相互影響相互促進，有益于發揮集體的智慧去參與城市治理。對弱勢群體而言，以組織形式來表達自己的觀點要比分散的個人行為更易達到目的。其次，拓寬參與渠道，逐步提高弱勢群體參與的制度化水平。加強公民尤其是弱勢群體參與的制度化，是擴大公民參與的根本制度保證。要實現政治參與的制度化，就要在充分尊重憲法和法律賦予公民的政治權利和自由的前提下，建立必要的法律制度，對公民尤其是弱勢群體的參與進行法律確認和必要的規范，做到有法可依，有法必依，使公民的參與經常化、制度化、程序化。