政府收支分類改革與政府行政成本分析

摘要：近年來，我國政府行政成本問題成為政界、學界的一大熱點問題。向來以數據說話最有說服力，同樣我國政府行政成本問題分析也需要相應的數據支持。此前政界、學界談到政府行政成本問題一般都會引用“行政管理費”預算支出口徑。但2006年我國推行了一項重要的政府收支分類改革，其中取消了“行政管理費”科目，這對政府行政成本分析產生重大影響。

關鍵詞：行政成本分析；行政管理費；政府收支分類改革

一、我國政府行政成本增長過快、比重過高成為熱點

近年來“兩會”代表委員、學術界及媒體日益關注我國政府行政成本問題。2006年“兩會”期間全國政協委員、國務院參事任玉嶺提交給兩會的《關于黨政機關帶頭發揚艱苦奮斗傳統的建議》提案，其中所提供的一組數據表明，從改革開放初期的1978年至2003年的25年間，我國行政管理費用已增長87倍，而且近年來平均每年增長23％。行政管理費占財政總支出的比重，在1978年僅為4.71％，2003年上升到19.03％，比日本的2.38％、英國的4.19％、韓國的5.06％、法國的6.5％、加拿大的7.1％、美國的9.9％分別高出16.65、14.84、13.97、12.53、11.93和9.13個百分點。

2007年“兩會”期間全國政協委員、浙江大學副校長馮培恩教授作了題為《加大節約型政府的建設力度刻不容緩》的發言，指出從1986年到2005年我國人均負擔的年度行政管理費用由20.5元到498元，增長23倍，而同期人均GDP增長14.6倍，人均財政收入和支出分別增長12.3和12.7倍。可見20年來人均負擔行政費用的增長速度明顯快于人均GDP和財政收支的增長速度。

我國政府行政成本增長過快、比重過高給我國社會帶來一定的負面影響。如我國政府行政成本增長過快、比重過高，尤其是地方行政成本占了地方財政支出的“大頭”，政府進行公共建設與公共服務力不從心，長此以往，將影響了社會發展與國家進步。

有關專家測算我國在基本民生方面的投入占GDP的比例在全世界排名倒數第一，比非洲那些貧窮國家還低。(《中國青年報》7月5日)《2005年度零點中國公共服務公眾評價指數報告》從普通公眾對公共服務的主觀感受出發，對當前中國的各項公共服務在數量、質量、效率以及價格等多方面的狀況進行了公眾滿意度的量化評估。調查結果顯示，當前中國公共服務水平并不令人滿意，總體得分為63.16分，剛剛達到及格線。

以教育為例，1993年《中國教育改革和發展綱要》提出2000年國家財政性教育經費占到國民生產總值的4％。但據OECD測算我國2004年政府教育支出占GDP比重分別2.7％—2.8％，不僅遠低于世界平均水平5.1％，也達不到發展中國家平均水平4.0％。

再以醫療衛生為例，作為世界第四大經濟體的中國在醫療衛生領域面臨著尷尬境地：在世界衛生組織進行的成員國醫療衛生籌資和分配公平性的排序中，中國位列191個成員國中的倒數第四位。政府缺少必要的投入和干預是造成中國有限的衛生資源使用效率低下的主要原因。群眾看病貴、看病難是近年“兩會”上的一個焦點話題。

我國政府行政成本問題也成為近年來我國學術界研究的熱點問題。筆者在中國全文期刊數據庫以“行政成本”為主題詞進行搜索，僅2006年全國各級各類期刊就發表225篇這一主題論文。

二、“行政管理費”科目是政府行政成本分析的基礎

正如平衡計分卡創始人之一卡普蘭教授指出“你不能衡量，你就不能管理”。代表委員、官員、學者要分析政府行政成本問題，政府要加強行政成本管理，都需要對行政成本進行準確的衡量。而衡量需要以科學的口徑作為基礎。

我國傳統《國家預算收支科目》根據經費性質將政府支出劃分為類、款、項三級。類級科目包括：基本建設支出、企業挖潛改造資金、地質勘探費、科技三項費用、流動資金、農林水等事業支出、文教科學衛生事業費、國防費、行政管理費、政策性補貼支出等。

其中“行政管理費”反映各級黨政機關、人大、政協、民主黨派機關、社會團體機關等經費。這一“行政管理費”科目口徑是當前我國政界、學界對政府行政成本進行量化分析的基礎。

我國原國家預算收支科目體系是從計劃經濟時期沿襲下來的，雖數經調整但都發生沒有實質性變化，帶有較強的計劃經濟和生產建設型財政色彩。這種分類便于財政部門按不同經費性質分配資金，同時也便于對政府支出中的生產性支出與非生產性支出比例，積累和消費比例等進行統計分析。但傳統政府支出一個最大缺點是不能集中、直觀、完整地反映政府在某一方面的全部支出情況。

如以我國傳統《國家預算收支科目》為口徑基礎的財政統計資料難以清晰、直觀地反映教育支出。因為雖然我國原《國家預算收支科目》設置了“13教育支出”科目反映公共財政在教育方面支出。但我國政府實際教育支出要大于“13教育支出”口徑，除此還包括預算內其他教育支出如教育基本建設支出、教育行政主管部門行政管理費等以及教育基金支出與專項支出。所以OECD認為“(我國)2004年教育事業費占GDP的2.1％，但是如果納入其他與教育相關的預算內支出，教育總支出可能會達到GDP的2.7％；如果進一步計入用于教育的預算外支出，這個數值可能會超過GDP的2.8％。”

三、2006年政府收支分類改革取消“行政管理費”科目

為了徹底地彌補我國傳統《國家預算收支科目》缺陷，特別是為了適應市場經濟下政府職能轉變、建立公共財政體系需要，2006年我國推行了政府收支分類改革。這是公共財政乃至公共管理領域重要的一項基礎性改革，政府收支分類科目是編制政府預決算、組織預算執行以及預算單位進行會計明細核算的重要依據。

政府收支分類改革的根本性變化在于打破了傳統《國家預算收支科目》中一般預算、基金預算、債務預算之間的界限，并將原先游離于預算收支科目之外的預算外資金、社會保險基金也納入進來，統一按照收支性質來劃分收入、支出包括支出功能分類、支出經濟分類科目。

支出功能分類和支出經濟分類從不同側面，以不同方式反映政府支出活動，有利于全面、完整、明細地反映政府資金的使用情況。支出功能分類反映政府職能活動，說明政府的錢到底干了什么事，如辦學校、修水利等；經濟分類反映政府支出的經濟性質和具體用途，說明政府的錢是怎樣花出去的，如辦學校的錢究竟是發了工資，還是買了設備、蓋了校舍。

支出功能分類主要用于政府經濟主管部門如財政部門加強公共支出宏觀管理包括總量控制、結構調整，支出經濟分類主要用于一般部門單位細化預算、加強財務管理、會計核算等微觀管理。支出功能分類改革的核心思想是從服務于資金切塊分配管理轉到完整、直觀地反映政府職能活動。最直觀體現這一核心思想的轉變是原先科目名稱落腳于“XX費”或“xx支出”，而新科目名稱落腳于職能活動。如原國家預算收支科目設置“教育支出”、“國防費”科目，新科目則改為“教育”、“國防”。最實質性變化則是將原先分散于各個支出科目的某一項職能活動的支出全部集中地歸在一功能科目下。再以教育為例：

支出功能分類科目中“教育”科目將原先分散于各個支出科目的政府在教育方面支出都集中歸在該科目下，從而可以直觀、清晰、完整地反映政府在教育方面支出。值得注意是原在“行政管理費”中反映的教育行政主管部門的“政府機關經費”也轉到“教育”類下。

為什么政府收支分類改革要將原在“行政管理費”中反映的教育行政主管部門的“政府機關經費”也轉到“教育”類下?除了前文述及，將教育行政主管部門“行政管理費”歸在“教育”類下，則“教育”所反映的教育支出更完整全面。

更重要的是，2007政府收支分類體系中“支出功能分類”科目也不再設置“行政管理費”。因為這一科目并不是政府的一項職能活動，只是一種經費屬性，所以當改革實現“從服務于資金切塊分配管理到完整、直觀地反映政府職能活動”轉變時，這一科目就被取消。類似還有“基本建設支出”等科目。

雖然“行政管理費”科目取消，但是行政管理部門還是要實實在在發生行政管理費，如何反映呢?根據銜接有關規定，各黨政機關、人大、政協、社團等機關由原行政管理費開支的部分，首先要根據各單位的職能，歸入相關的功能分類，在確定了相關類、款后還要根據款下項級科目設置的具體情況分解到不同的項。如人大機關開支的人大經費，應列入200一般公共服務類人大事務款相應項級科目。又如教育主管部門通過行政管理費開支的政府機關經費，歸入教育類下的教育管理事務款相應項級科目。如稅務機關通過行政管理費開支的政府機關經費，應歸入一般公共服務類稅收事務款相應項級科目等。以此類推，實際上所有黨政機關、人大、政協、社團等機關的“行政管理費”都拆分，歸到相應的支出功能分類科目下。簡而言之，政府收支分類改革后原在“行政管理費”集中反映的黨政、人大、政協、社團等機關經費要拆分之后分別進入新科目體系中不同支出功能分類科目。

這一科目轉換尚不會對部門單位細化預算、加強財務管理、會計核算等微觀管理造成重大影響，但是卻對于宏觀層面分析包括政府行政成本分析產生重大影響。可以預見，2007年之后我國兩會代表委員再談到政府行政成本問題，很難再拿行政管理費來舉例說明。

四、結語

事物總是難以兩全。如果說政府收支分類改革有著許許多多優點，那么取消“行政管理費”科目造成難以提供政府行政成本分析的量化基礎，不得不說這是政府收支分類改革的一項代價。更遺憾的是目前這一問題尚未引起財政學界、行政學界的充分重視，兩會代表、委員只有到2008年后才會發現政府財政統計數據再找不到他們非常關心的行政管理費數據。鑒于行政管理費科目口徑在政府行政成本分析中突出重要地位，筆者建議相關部門及早對此問題進行適當調整。