國家環境審計發揮“免疫”功能的思考

摘要：國家審計是經濟社會運行的“免疫系統”，具有“免疫”功能。本文著眼于國家環境審計這一國家審計的重要分支，首先分析了國家環境審計發揮“免疫”功能的必要性，接著分析了發揮“免疫”功能的障礙，即認識障礙、權限障礙和能力障礙，最后給出了克服這些障礙的具體措施。

關鍵詞：國家審計；環境審計；免疫系統；免疫功能

劉家義審計長提出的“國家審計免疫系統論”正引起人們的廣泛關注。“免疫系統”相對于“經濟衛士”或“看門狗”來說，審計功能上有很大的擴展，即由被動的“守護”功能擴展到主動的“免疫”功能，包括預防、提示和抵御等，重點在于預防、提示等“切斷火源”的功能。國家環境審計作為國家審計的重要分支，發揮其“免疫”功能的必要性如何?現實中存在哪些障礙?如何克服?這都值得我們深入思考。

一、國家環境審計發揮“免疫”功能的必要性

1 這是政府更好地解脫受托環境責任的需要

在現代民主社會，政府是責任政府，承擔著對社會公眾的公共受托責任。伴隨經濟發展而來的環境惡化損害了社會公眾的利益，政府的公共受托責任擴展到受托環境責任，環境審計應運而生。隨著環境問題的進一步顯現，政府在環境問題上的投入越來越多，責任也越來越大，人們的關注度也越來越高。此時，環境審計僅僅充當“經濟衛士”保障環保資金的安全有效已經不能滿足社會公眾的需要，社會公眾還需要確認政府各項環境法律法規的科學性有效性，需要確認環保部門的工作績效，需要確認各種環保項目的績效。可見，面對更加沉重的受托環境責任，政府為了更好地解脫，充分發揮環境審計的“免疫”功能是必要的。

2 這是政府環保機關完善環境管理解脫受托責任的需要

政府環保機關代表政府具體來實施各種環保政策，履行受托環境責任。當局者迷，為了更好地履行職責，環保機關需要審計機關的幫助，不僅需要懲戒性幫助，更需要建設性幫助，環境審計的“免疫功能”比“守護功能”更受歡迎。另外，隨著政府在環保問題上的投入越來越大，環保機關的權限越來越大，責任也越來越大。手握巨大權力，環保機關不僅要埋頭工作，履行責任，還需要審計機關的證明，證明其在努力，在高效地履行責任。

二、國家環境審計發揮“免疫”功能的現實障礙

1 認識障礙

(1)關于環保機關和審計機關關系的認識誤區。有人認為在環境管理中，環保機關才是主將，審計機關只能敲敲邊鼓，沒有大的用武之地。審計機關的本職工作局限于財政資金相關的范圍，最多通過環保財政資金的審計來發揮一下“經濟衛士”的作用，要發揮“免疫”功能，要對環保政策、環保組織等進行“預防性”審計，實為“狗拿耗子，多管閑事”，不必要做，也做不好。

(2)關于環境會計和環境審計關系的認識誤區。在現代高校的學科設置中，會計學包含審計學，學審計的人往往有豐富的會計學知識。結果形成認識誤區，認為會計是審計的基礎，沒有完善的會計資料，審計無法工作。目前，環境會計還處在探索階段，相應的會計資料極為缺乏，因此認為環境審計也不可能有大的作為，更不用說充分發揮“免疫”功能了。

2 權限障礙

(1)組織地位方面。目前，審計機關作為政府的行政部門，在行政首長的領導下工作，對行政首長負責。這決定了審計機關和立法機關是兩個系統，溝通起來，困難重重。立法機關在環境立法方面一般很少聽取審計機關的意見，審計機關的立法影響很小。對于已生效的環境法律，審計機關也不好說三道四。但環境法律是保證環保效果的第一關，為發揮環境審計的“免疫”功能，審計機關應該在此有所作為，但實際上障礙很大。另外，審計機關和同級的環保機關地位平等，若人家不愿意，環境機關也很難對環保機關的組織設置、人員績效等開展有效審計，“免疫”功能很難發揮。

(2)法律授權方面。我國《審計法》第二條規定：“國家實行審計監督制度。國務院和縣級以上地方人民政府設立審計機關。國務院各部門和地方各級人民政府及其各部門的財政收支，國有的金融機構和企業事業組織的財務收支，以及其他依照本法規定應當接受審計的財政收支、財務收支，依照本法規定接受審計監督。審計機關對前款所列財政收支或者財務收支的真實、合法和效益，依法進行審計監督。”

三、國家環境審計發揮“免疫”功能的障礙克服措施

1 克服認識障礙的措施

(1)學習“國家審計免疫系統論”，充分認識國家審計的“免疫”功能。劉家義審計長提出的“國家審計免疫系統論”，強調審計的預防和提示功能，要求國家審計不能局限于“秋后算賬”，要全程參與；要重視制度建設，“切斷火源”，而不是疲于“救火”。

(2)培養創新精神，突破陳舊觀念的束縛。理論的創新、實踐的發展需要創新精神，需要對陳舊觀念的突破。環境審計處于發展初期，理論和實踐都需要探索，更需要創新精神。

2 克服權限障礙的措施

(1)推進體制改革，增強組織權限。若能讓審計署直接對人大負責，那審計署的獨立性大增，審計“免疫”功能更易于發揮。在人大直接領導下，審計署的立法影響將會大大增加，法律評價將成為其基本職能，對環保機關開展績效審計也更加順理成章。

(2)展示審計成果，爭取更大授權。讓審計機關脫離行政序列，屬于立法序列，短期內可能有些困難，但可以爭取行政首長的支持，多獲得一些授權。有作為就有地位，本來審計署無權直接向人大報告工作的，但前審計長李金華在任時通過努力，獲得總理授權，代表政府向人大報告審計工作，掀起審計風暴，引起社會關注，增強了審計的地位，并將代表政府向人大報告審計工作的權力固定下來。這是爭取領導更大授權的成功例子。環境審計也一樣，領導的重視和支持是能否發揮“免疫”功能的關鍵。