我國農村公益事業建設的籌資建議

摘要：農村公益事業發展的滯后嚴重制約著農村經濟社會的發展和農民生活質量的提高。黨中央提出我們要構建和諧社會、關注并解決“三農”問題，在這樣的背景下，我們就必須要加快農村公益事業的建設和發展速度。合理確定資金的籌措來源和渠道是農村公益事業建設面臨的首要問題。

關鍵詞：農村；公益事業；資金；財政；多元化

中國當前城鄉差別日益嚴重，已經成為影響社會和諧穩定的重要因素。在眾多的城鄉差別中，公益事業的差別表現得最為突出。當前我國農村在實現全面小康進程中，對公益事業的發展要求越來越高，資金問題是公益事業建設必須首要解決的問題。

一、農村公益事業建設所需資金的籌措現狀

1 農村公益事業建設投入來源明顯不足。長期以來，維持鄉村正常運轉和農村公益事業建設的主要資金來源是“三提八統”和農村“兩工”。由于我區大部分鄉鎮村的農民人均純收入水平較低，“三提八統”總量十分有限，而真正能兌現的又不到70％，多數鄉鎮的“三提八統”資金不足以保證鄉村運轉和村干部補貼所需，農村公益事業建設只得向農民攤派或舉債、融資進行。農村稅費改革后，根據國家政策要求，鄉鎮、村再也不可能通過集資攤派、舉債融資方式去發展農村公益事業。一是干部不愿意，也不能去碰這根“高壓線”；二是廣大農牧民對農村稅費改革的各項政策很理解，通過向農民集資攤派來發展農村公益事業，農民不會認同。農村稅費改革后，中央財政給予一定的轉移支付資金，用于村干部報酬及辦公經費和農村義務教育、計劃生育、優撫、鄉村道路建設、五保戶供養等農村公益事業。但總量有限，滿足村級正常運轉已很不易，至少在農村各項配套改革完成前很難有富余的資金用于農村公益事業建設。

2 農村社會事業發展所需資金納入財政預算的政策規定缺乏剛性，執行難度大。農村稅費改革政策規定，“取消鄉統籌費，修建通往鄉村道路所需資金不再固定向農民收取。鄉級道路建設所需資金由政府負責安排。取消農村教育集資等專門面向農民征收的行政事業性收費和政府性基金、集資。農村中小學危房改造所需資金由財政預算統一安排”，體現了建立公共財政的要求。但沒有明確是由哪一級政府負責安排，由哪一級財政預算統一安排，也沒有規定安排多少額度，缺乏剛性。執行過程中難免出現推諉、扯皮現象，最終可能落空。這一政策需要各級財政有相當的財力來支撐，從當前我國鄉縣級財政狀況看，鄉級道路建設所需資金、農村中小學危房改造等公益事業所需資金全部由財政統一安排，在當前乃至今后一個時期顯然是不可能的。

3 “一事一議”制度很難從根本上滿足農村公益事業發展需要。農村稅費改革政策規定，村內進行農田水利基本建設、修建村級道路、植樹造林等集體生產公益事業所需資金和勞務，實行“一事一議”，由村民代表大會民主討論決定。這一政策賦予了農民合理確定公益事業負擔的參與權、選擇權、審定權。但“一事一議”只能解決一些急需的村級公益事業所需，對農村經常性的涉及到全鄉、全縣、全面的大型的農村公益事業建設缺乏保障力度。“一事一議”規定，對農民的籌資籌勞實行上限控制，按照這項規定，能夠積累起來的資金和用工，顯然不能滿足多年來大部分農村欠賬太多，又必須加快發展的需要。在實施過程中“一事一議”操作難度很大。首先，由于當前農民外出打工逐漸增多，村民流動性較大，很難定期召集議事；其次，由于群眾認識水平有差別，難以形成統一意見，最終無法決策；再者是國家規定在農村從事二、三產業的高收入農民，不進行農村公益事業籌資，加上臨時外出人員的籌資也很難收齊，都會影響到其他人員籌資投勞的積極性。

4 建設項目投入都要求縣級財政配套的做法，使許多財力困難縣的公益事業建設更難發展。稅費改革以后，支持農村公益事業建設的項目投資，除農村教育“雙基”達標項目不要求基層配套資金外，其它項目仍然沿襲稅費改革前的做法，要求鄉村配套資金。這對稅費改革后實際收入明顯減少的大部分鄉村來講，農村公益事業發展將進一步受到阻礙。

5 村級債務沉重，影響了農民興辦公益事業的積極性。前些年，一些地方由于盲目發展鄉鎮企業，超前超能力地集資貸款修路、建校形成了巨大的村級債務，一方而使集體經濟陷入困境；另一方面，由于財務管理混亂，一些農民認為村干部在工程建設中撈取了私利，因而干群關系緊張，工作難開展，嚴重影響了公益事業的健康發展。

二、對農村公益事業建設的籌資建議

1 深化公共財政體制改革，構建城鄉統一的公共財政體系，使財政逐步成為農村公益事業發展的投入主體。也就是政府統籌城鄉公益事業發展，打破城鄉分割的體制和政策，由公共財政作為主要投資主體統一投入發展資金，逐步縮小城鄉差別，實現城鄉公益事業均衡協調的可持續發展。長期以來，我國一直是“城市公益事業政府辦，農村公益事業農民辦”，公共財政對農村公益事業的發展沒有擔負起應有的責任。因此，必須按照統籌城鄉發展的要求，逐步構建城鄉統一的公共財政體系，將城鄉公益事業發展資金統一納入財政預算。要調整國民收入分配結構，加大公共財政對農村公益事業的投入比重，并建立規范的轉移支付制度，逐步向農村傾斜，使公共財政成為農村公益事業發展的主要投入主體。從國外的成功經驗看，在工業化和城市化達到一定程度之后，工業對農業的反哺天經地義。在此過程中，政府一般都承擔了農業和農村基礎設施建設投資主體和組織者的角色。發達國家的發展史證明，城鄉關系在經歷城鄉分隔、城鄉聯系、城鄉融合發展階段后，最終走向一體化，這是一種客觀規律。

2 發展農村集體經濟，讓村級“空殼”鼓起來。農村公益事業建設也不能完全靠外界的力量，我們經常說“指親戚、靠鄰居，不如自己爭口氣”，所以，如果農村自己的經濟力量提上去了，何愁無法為公益事業建設買單呢?因此，主要的工作還是應該從發展農村集體經濟人手，讓農村富起來。當前，可考慮從以下三個方面來增加村級集體經濟收入。一是通過節支來增收。進一步強化村級財務和集體資產的監管，推行村級財務公開，民主理財，從體制上預防和杜絕部分村干部揮霍集體財物及侵占集體資產的行為。尤其是要吸取教訓，加大城鄉結合部的村級財務監管，防止少數人掏空村級集體經濟。二是通過發展來增收。用好用活村級現有山水田林等資源，發展高效種養業；充分利用現有人力、特色農產品、礦藏等資源條件，引進外部人才和資本，因地制宜地發展農產品加工、采礦、建筑等產業，在發展中壯大村級經濟。三是通過服務來增收。順應鄉鎮干部在農業服務上的“邊緣化”趨勢，讓更多的村干部及農村經濟大戶登上農業社會化服務的大舞臺。鼓勵有能力的村干部帶頭興辦農民專業合作社、專業協會等合作經濟組織，以此來改善農業服務，并通過服務適當增加村級集體的資金積累。

3 充分尊重群眾意愿，規范和完善“一事一議”籌資制度。國務院總理溫家寶在全國農村稅費改革試點工作會議上要求，進一步完善“一事一議”制度，引導農民開展自己直接受益的基礎設施建設和發展公益事業。這就要求各級政府想方設法，在強化財政支持的同時，完善相關制度和政策，引導農民搞好農村公益事業建設，改善自身的生活生產條件。對此，一是積極探索解決農村免征農業稅后公益事業發展問題的辦法和途徑，鄉(鎮)村干部要加大“一事一議”的宣傳力度，嚴格區分加重農民負擔與農民自愿投工投勞改善自己生產生活條件的政策界限，進一步完善“一事一議”和村務公開制度，充分發揮農民群眾發展公益事業的積極性、主動性、創造性。二是嚴格按“一事一議”制度辦事，規范操作，以鞏固減負的成果。考慮到農村各地情況千差萬別，在遵循公開、透明、自愿、協商原則和經村民會議討論同意基礎上，對一些直接由農田受益的項目，如水利項目等，可按田畝籌資(但總額不得超過按人頭的籌資額)。三是允許采取適當提前或延遲的辦法，將兩至三年的“一事一議”籌資集中起來，以興辦村內一些重要公益事業，涉及幾個村的公益項目，也可以跨村聯合使用“一事一議”資金，所籌集的資金使用情況必須全部公開。四是可以考慮把糧食直補資金改為農村公益事業建設資金集中統一使用。把資金送到每個農戶家庭，政府行政成本又太高，既費力、又費事、又費錢，人物浪費都大。如果能以村為單位把這筆資金作為農村公益事業建設資金，修建鄉村道路、水渠等，效益會更好，農民受益更大。

4 引入市場機制，鼓勵支持民營公益事業的發展，建立多元化投入機制，改革農村公益事業投資體制。積極鼓勵社會資本參與農村公共品供給。目前財政轉移支付及“一事一議”方式不能完全解決農村公益事業發展對資金的需求問題，必須改革農村公益事業投資體制。要制定能夠充分調動社會資本參與農村公益事業發展的政策，積極進行市場化改革，引入市場機制，鼓勵、支持個人及社會組織投資農村公益事業，以緩解農村公共產品供給和公益事業發展不足的矛盾。

為了加大社會資本的參與力度，核心問題是必須改革農村投融資體系，讓投入渠道多起來。從當前我國的綜合國力來看，過多地依賴中央及地方政府的財力發展農村公益事業是不現實的，必須堅持多個輪子一起轉的方針，不斷拓寬投融資渠道，增強公益事業的市場性因素驅動。當前，市、縣、鄉各級政府及有關部門一方面要敏銳地捕捉到中央及省級財政政策的轉型機遇，及時地調整農村項目建設的規劃，以農村公益事業為重點，作好項目爭取及承接的基礎性工程。另一方面，要針對市情縣情，按照“誰投資、誰受益”的原則，推出一批社會效益與經濟效益兼備的優勢項目，激活民間資本，引入社會和企業資本，實現投資主體的多元化。可以對已建成的農村小機埠、小水庫、閑置校舍等基礎設施的產權進行賣斷，變賣所得資金，由鄉、村兩級集中起來用于農村公益設施建設，使其滾動發展，解決公益設施有人建無人管的問題。變賣后的農村基礎設施，由產權人使用、管護、補償和受益。進一步強化對農村公益事業建設資金的監管，對水利、交通等公益事業的建設資金可以考慮統一由財政按進度撥款，并改事后監督為事前審核、事中監督、事后審計，確保資金不被截留挪用。

5 積極引導企業捐助農村公益事業建設。一些農村先富群體捐助農村公益事業的積極性很高，有的民營企業老板的參政積極性也很高，并出現了以承諾“政治善事”為競爭手段的參政熱情，基層政府要積極穩妥地引導，確保取得理想的效果。

更重要的是，政府還應該用稅收優惠政策引導企業捐助公益事業。近年來，伴隨著大量宜人的涌現，老百姓期待的慈善家卻寥若晨星，這自然引起輿論的口誅筆伐。可事實證明，口誅筆伐蒼白無力，企業家和富豪并沒在民眾的譴責聲中改過自新。應該承認，我國的捐贈制度尚存在的諸多弊端，是諸多富人不愿意捐贈的原因之一，但是政府的稅收杠桿乏力，無法激起富人的捐贈熱情，也是一個重要原因。在西方國家，向社會捐贈可以免稅，而將遺產留給子孫卻要繳50％～80％的遺產稅。美國的遺產稅從150萬美元算起，以50％的比例起征，最高比例是80％。這一導向，使人們樂意慈善捐贈，從中體現人生價值，獲得美名。我國政府可以考慮借鑒，引導企業更好地承擔社會責任，積極捐助公益事業。