赤道原則的國際實踐及啟示

摘要：赤道原則作為當前世界上判斷、評估和管理項目融資中的環境與社會風險的一個金融行業基準，把項目融資中的環境和社會標準明確化、具體化，使整個銀行業的環境與社會標準得到了基本統一，有利于發揮金融在和諧社會建設中的核心作用，促進人與自然、人與社會、人與人之間的和諧發展。中國銀行業應盡早接受赤道原則，尤其是國家開發銀行等為國際金融組織貸款轉貸的開發性金融機構和中國銀行等海外業務較多的國際性銀行更應率先垂范。

關鍵詞：赤道原則；行業慣例；民間代理人；監管

中圖分類號：F830

文獻標識碼：A

文章編號：1006-3544(2009)02-0039-03

一、導言

赤道原則(the Equator Priciples，簡稱EPs)是2002年10月由世界銀行下屬的國際金融公司和荷蘭銀行，根據國際金融公司和世界銀行的政策和指南建立的，旨在判斷、評估和管理項目融資中的環境與社會風險而確定的金融行業基準。它廣泛運用于國際融資實踐，并發展成為行業慣例。

2003年6月，花旗銀行、巴克萊銀行、荷蘭銀行和西德意志州立銀行等10家國際領先銀行(分屬于7個國家)宣布實行赤道原則；隨后，匯豐銀行、JP摩根、渣打銀行和美洲銀行等世界知名金融機構也紛紛接受這些原則。截至2008年9月，實行赤道原則的金融機構(以下稱赤道銀行)已有61家，還有許多正在觀望。目前赤道銀行的數量看似不多，但它們都是世界大型和特大型金融機構，在全球的業務量和影響巨大，截至2005年11月，當時35家赤道銀行就約占全球項目融資總額的90％；而且，既有發達國家的成員，也有發展中國家的成員，它們在全球五大洲100多個國家都設有營業機構。

赤道原則對于銀行業來說猶如一個重要的里程碑，它第一次把項目融資中模糊的環境和社會標準明確化、具體化，使整個銀行業的環境與社會標準得到了基本統一，有利于平整“游戲場地”，也有利于形成良性循環，提升整個行業的道德水準；對單個銀行來說，接受赤道原則有利于獲取或維持好的聲譽，保護市場份額，也有利于良好的公司治理和對金融風險進行科學、準確的評估，同時也能減少項目的政治風險；對于整個社會來說，可以使環境與社會可持續發展戰略落到實處。赤道銀行客觀上成為保護環境與社會的私家代理人，通過發揮金融在和諧社會建設中的核心作用，可以使人與自然、人與社會、人與人等達到真正的和諧。

二、赤道原則文件的框架與主要內容

赤道原則文件主要包括序言和原則聲明兩部分。序言部分主要對與赤道原則有關的問題作了簡要說明，包括赤道原則出臺的動因、宗旨、意義、目的以及赤道銀行的一般承諾。原則聲明部分列舉了赤道銀行做出融資決定時需依據的特別條款和條件，共9條，即9項原則(赤道銀行承諾只把貸款提供給符合這9個條件的項目)。

第1條規定了項目風險的分類依據，即根據國際金融公司的環境與社會審查標準而制定的內部指南。

第2條規定了A類項目和B類項目的環境評估要求，包括環境影響評估、社會影響評估和健康影響評估以及更深層次的要求。

第3條規定了環境評估報告應包括的主要內容，這是赤道原則的核心部分，共17項。這一條下面還有一個注釋，規定環境評估要說明遵守東道國現行的法律、法規和項目要求的許可以及世界銀行和國際金融公司預防和減少污染指南，對于坐落在低收入和中等收入國家的項目還需進一步考慮國際金融公司的保全政策。

第4條規定了環境管理方案要求，適用對象是A類項目(在適當的情況下包括B類項目)，內容是環境和社會風險的降低、行動方案、監控和管理以及計劃表。

第5條規定了向公眾征詢意見制度，A類項目(在適當的情況下包括B類項目)的借款人或第三方專家要用各種適當的方式向受項目影響的個人和團體，包括土著民族和當地的非政府組織，征求意見；環境評估報告或其摘要要在合理的最短時間內以當地語言和文化上合適的方式為公眾所獲得；環境評估和環境管理方案要考慮公眾的這些意見，對于A類項目還需獨立的專家審查。

第6條規定了借款人的約定事項：遵守項目建設和運營過程中的環境管理方案；定期提供由本單位職員或第三方專家準備的有關環境管理方案遵守情況的報告；在適當的情況下，還需定期提供根據商定的拆除方案拆除設施的報告。

第7條規定了補充監督和報告服務，由貸款人聘請的獨立環境專家提供。

第8條規定了違約救濟制度，如果借款人沒有遵守環境和社會約定，赤道銀行將會迫使借款人盡力尋求解決辦法繼續履行。

第9條規定了赤道原則的適用范圍，即只適用于總融資5000萬美元以上的項目。

三、西方主要金融機構實施赤道原則的實踐

2003年6月以后，赤道原則就直接運用于世界上絕大多數大中型和特大型項目中，有些項目在是否符合赤道原則方面頗有爭議，引起了全世界的關注，如巴庫—第比利斯—杰伊漢輸油管道工程、薩哈林(即庫頁島)2號油氣開發項目和印度的那馬達大壩項目等。這三個項目是運用赤道原則過程中爭議最大的，同時也是比較典型的案例。從赤道原則的融資實踐中，我們可以大致歸納出赤道原則的一些主要特點。

1 在赤道原則的運用過程中，赤道銀行實際上成了環境和社會保護的民間代理人。一般來說，全球環境治理是國家通過簽署、批準多邊環境條約和協定并適用于一國境內的自然人、法人和其他組織來進行，而赤道原則中，環境和社會保護的義務主體是赤道銀行，而不是國家，其依據是一個特殊的金融文件，而不是國際條約和協定。赤道銀行通過督促項目的發起人和借款人，直接監督環境和社會標準在項目中的應用，從而實現保護社會和環境的同的。赤道原則的應用只受項目融資這個條件的限制，而不受國界的限制。赤道銀行的環境和社會保護行為與官方的行為相呼應，成為一支強大的民間力量。

2 在實踐中，赤道原則已經發展成為行業慣例。它不是一個國際條約，也沒有形成一個國際組織。接受這些原則的金融機構無需加盟，也無需簽訂協議，只需各自宣布已經或將要建立與該原則一致的內部政策和程序。赤道原則的奠基者并不想創造一個銀行集團或者一個封閉式的俱樂部，而是想建造一個有吸引力的“盡可能寬廣的教堂”。赤道原則本身沒有授予任何組織和個人強制執行的權利，因而，法律拘束力并不強，但它已經成為國際項目融資的社會和環境方面的行業標準和行業慣例。我國現有的《環境影響評價法》、《建設項目環境保護管理條例》、《關于加強國際金融組織貸款建設項目環境影響評價管理工作的通知》等與項目融資有關的一系列環境與社會法律法規以及其他規范性文件與國際金融公司和世界銀行的政策吻合表明：赤道原則具有一種無形的威懾力，它使銀行意識到這是一個不得不遵守的行業準則，它雖不具備法律條文的效力，但它具有約定俗成的無法抗拒的影響力，誰忽視它就會感覺到在國際項目融資市場中步履艱難，甚至可能會被迫退出國際項目融資市場。

3 非政府組織是監督赤道原則實施的主要力量。非政府組織有強大的社會影響力和公信力。西方國家的社會利益制衡機制中離不開非政府組織，它們的銀行長期面臨來自勞工、環保和人權非政府組織(NGO)的壓力。有一些非政府組織甚至專門盯住銀行業務活動。如Bank-Track就專門跟蹤私營銀行的運營和對社會及環境的影響，Bank watch專門監視中歐和東歐地區的公款。非政府組織的積極參與可以使銀行逐步認識到如果不處理項目融資引發的環境和社會問題就有可能威脅它們的業務。雨林行動網(RAN)抗議花旗銀行向破壞熱帶雨林的活動提供資金就是典型的例子。因此，在赤道原則的起草過程中，銀行不斷與非政府組織磋商。在執行中，赤道原則更離不開非政府組織的參與，因為赤道原則是一套自愿性的指南，缺乏強制執行機制和機構，此時非政府組織的監督尤為重要。在赤道原則的實施過程中，非政府組織發揮了巨大的作用。非政府組織提出的異議，赤道銀行要積極回應。

4 在實施過程中，赤道銀行的中心工作是進行審慎性審核調查。首先，要審查是否是項目融資，因為赤道原則只適用于項目融資，而不適用于公司融資。其次，要審查分類是否準確，赤道銀行用通用術語把項目分為A類、B類或c類(高、中、低環境或社會風險)。對A類和B類項目(高風險和中風險)，借款人要完成一份《環境評估報告》，說明怎樣解決在分類過程中確定的環境和社會問題。在與當地有關利益相關者進行適當磋商之后，A類項目(在適當的情況下包括B類項目)必須完成以減輕污染與監控環境和社會風險為內容的《環境管理方案》。第三步就是對《環境評估報告》、《環境管理方案》和貸款協議進行形式和實質審查。如文件中的條款是否完備，內容是否恰當，主要審查這些文件是否充分考慮到環境與社會問題，是否違反了赤道原則。在審查時，不只限于發起人提供的材料和專家，而是要自己委派專家進行獨立調查，核實得到的材料，以確定環境和社會風險系數。赤道原則雖然以國際金融公司和世界銀行的環境與社會政策為基礎，但赤道銀行不能對它們行使追索權，所以，即使赤道銀行和國際金融公司及世界銀行是同一項目的貸款主體也要各自進行審慎性審核調查。

四、對我國實施赤道原則的建議

1 明確實施赤道原則的戰略意義。無論從環保的角度看，還是從金融業或企業盈利的角度看，金融業與環保和可持續發展關系重大，金融業的信貸導向是環保事業的一個重要的增強機制，通過信貸政策的鼓勵和限制措施，引導資金投向有利于環保的產業、企業和項目，其實質就是把環保作為信貸決策的首要和重要的依據。然而長期以來，我國銀行界對環境和社會問題重視不夠，甚至有些銀行認為那是環保部門及勞動和社會保障等部門的事情。世界銀行前行長保羅·沃爾福威茨(Paul Wolfowitz)就曾對中國政府及其銀行提出嚴厲批評，稱其在貸款給非洲發展中國家時，無視所謂的“赤道原則”，忽視了人權和環境標準。中國銀行業應該從現在做起，盡早接受赤道原則，尤其是國家開發銀行等為國際金融組織貸款轉貸的開發性金融機構和中國銀行等海外業務較多的國際性銀行更應率先垂范。

2 把赤道原則轉化為銀行的內部政策。赤道原則的文本篇幅不長，只是對項目融資中的環境與社會問題做了一些原則性的規定，因此，要想具有更強的操作性，赤道銀行就需根據本銀行的實際情況，對其進行細化，編寫成如《赤道原則指南》和《赤道原則內部程序》等文件，如JP摩根就制定了《綠色投資指南》(共10頁，內容包括氣候變化、可持續林業以及非法采伐和自然棲息地的保護等)。赤道原則文本結尾也指出：“接受的機構把這些原則視為一個發展其獨立的內部實踐和政策的框架”。當然，在轉換過程中，內部政策可以高于赤道原則的標準，如規定赤道原則也可適用于項目融資額低于5000萬美元的項目，甚至還可規定赤道原則不僅適用于項目融資，還適用于公司融資。但絕對不能打破底線，如不能排除總額5000萬美元以上融資項目的適用。

3 以國家產業政策和環保政策為導向，強化信貸準入管理?！熬G色信貸”是一種理念，適用于全部金融產品和客戶，嚴格執行國家有關產業政策和環保政策法規是貫徹“綠色信貸”的重要手段。在信貸業務中，銀行要牢固樹立產業政策標準和節能環保標準的“雙高標準”意識，即在選擇信貸支持企業和項目時，要嚴格信貸準入標準，不僅要滿足國家產業政策標準，還必須滿足節能環保標準，形成符合“綠色信貸”理念、體現“綠色信貸”要求的決策機制。如信貸業務環保一票否決制；信貸審查嚴把環評關；強化行業信貸決策中的環保要求；對“兩高一?！毙袠I實行客戶名單制管理和行業限額管理。此外，還要根據國家有關政策和要求，采用風險提示、風險預警通知等形式強化環境風險的防范。

4 要加強與發起人、非政府組織、國家機關、銀行業協會、媒體等利益相關者的對話。貸款銀團中的牽頭行和作為財務顧問的赤道銀行應該在項目周期內盡快與發起人就赤道原則問題開展對話。赤道銀行應當定期與非政府組織和其他利益相關者討論與赤道原則及其實施有關的一般和特殊問題。這就需要盡快識別利益相關者以發現項目中的潛在問題。在這期間，特別要加強與非政府組織的對話，因為非政府組織是監督赤道原則實施的主要力量，它們可以運用自己強大的社會影響力和公信力，影響融資活動。因此，對中國的銀行來說，也可以提出立法建議，增設貸款人應有的注意義務，因為根據赤道原則，赤道銀行必須承擔這一義務，但非赤道銀行由于沒有相關法律的約束，可以不必遵守，這就增加了赤道銀行的風險和成本，導致不公平競爭。要加強與銀行業協會的對話，赤道原則作為一個自愿性指南離不開銀行業協會的監督和協調。另外，對媒體的作用不可忽視，因為它們可以對赤道原則正面宣傳，也可能有負面影響，這就需要與它們交流與溝通，通過它們正面引導公眾。

5 要完善征詢公眾意見制度。具體包括：A類項目(在適當的情況下包括B類項目)的借款人或第三方專家要用各種適當的方式向受項目影響的個人和團體，包括土著民族和當地的非政府組織征求意見；環境評估報告或其摘要要在合理的最短時間內以當地語言和文化上合適的方式為公眾所獲得；環境評估和環境管理方案要考慮公眾的這些意見，要更為全面地對待這一要求，包括把它作為一種計劃和管理工具使用。要健全信息披露制度，包括一般信息披露和環境管理方案的披露。在保護客戶秘密的前提下，赤道銀行應當在它們的企業社會責任年報中披露一些信息，如當年積極考慮的赤道原則項目的數量，包括作為財務顧問、牽頭行和貸款行的項目；每一個部門和每一種類型項目的數量；貸款人接受和拒絕的項目；銀行沒有嚴格運用國際金融公司保全政策的情形和原因；等等。赤道原則對A類項目也要求發起人提供一個公眾咨詢和信息披露計劃。赤道銀行也應當在合理時間內在它們的網站上公開環境管理方案，并堅持要求發起人遵照執行。