環境執法不力的原因及對策

摘要：環境執法不力是當前污染排放居高不下的一個重要原因，環境執法不力既有主觀原因，也有客觀原因。應從5個方面改變環境執法不力：樹立科學的發展觀和正確的政績觀，落實環境目標責任制和責任追究制，加速環境管理體制改革，加強環境保護的刑事立法，對環境執法人員實行連帶責任。

關鍵詞：環境執法 環境目標責任制 環境管理體制 環境保護

1 環境執法不力的客觀原因

環境執法不力的最突出的問題是地方政府沒有完全執行中央政府的政策。這主要是由于中央政府和地方政府的效用函數不一致造成的。中央政府決策者關心的是環境的改善、污染的減少，而作為各級地方政府代理人的行政官員關心的是行政職位的升遷。對于不利于自己升遷的信息，盡量壓制。當中央政府的宏觀環境目標影響到地方經濟利益時，具有相對經濟獨立地位的地方政府就會產生經濟“對抗”的沖動，采取相應的對策，達到盡可能減少或避免自身地方利益的損失。另外中央與地方的行政分權表現為經濟控制權與政治控制權的適度分離。地方政府掌握了越來越多的地方經濟控制權，其利益主體地位在得到不斷強化的同時，也帶來了較大的財政壓力。當中央政府也將對污染企業的限制性權力和禁止性權力賦予了地方政府時，地方政府需要在區域經濟發展和環境保護之間進行權衡。由于地方政府與所轄企業在經濟利益方面捆在了一起，地方政府將不得不傾全力維護企業的發展，而對企業的環境損害行為睜一只眼，閉一只眼，甚至出現地方政府與企業“合謀”。環境執法不力的第二個客觀原因是現行的環境管理體制。在我國現行的“統一領導、分級負責”的環境管理體制下，環保部對各地環保部門只有業務指導的關系。在環保局官員的提升、環保部門主管的任命、工作人員的辦公場館建設以及給予諸如汽車等額外補助方面，地方政府都有決定權。在這樣一個耐人尋味的怪圈中，地方環保部門官員的任何治污行為，變得毫無行政執法的主動性。同時，地方政府也得益于當地產業發展獲得的高額收益，越高的收益能夠帶來越多的地方收入。

2 環境執法不力的主觀原因

環境執法不力的主觀原因在于政府官員政治創租和抽租。政治創租就是政府官員利用行政干預的辦法來增加企業的利潤，人為地創造租，誘使企業向他們“進貢”，以作為得到這種“租”的條件：抽租則是政府官員故意提出某項會使企業利益受損的政策作為威脅，迫使企業割舍一部分既得利益與政府官員分享。這種政治創租和抽租實際上是政府官員主動設租以尋求參與既得利益分配的腐敗行為。這種政治尋租行為的擴散，會嚴重扭曲決策層的真實意圖，造成環境的惡化。

3 改善環境執法不力的措施

3.1樹立科學的發展觀和正確的政績觀必須加大科學發展觀的宣傳力度，實行全面發展、協調發展、可持續發展。改變過去重經濟指標，忽視環境效益的評價方法，重點開展環境污染及環境保護效益計量方法和技術的研究工作，力爭納入干部考核體系：還要將公眾環境質量評價、空氣質量變化、飲用水質量變化、森林覆蓋增長率、環保投資增減率、群眾性環境訴求事件發生數量等指標納入到政府官員考核標準：還要將當地政府對中央政府各項環保法規政策的落實情況也作為指標納入政府官員考核標準。新發展觀所確立的新政績觀，要求對那些僅以單純GDP增長為業績而不惜破壞資源環境的政府官員，對那些只知道耗費財政和社會財富搞“形象政績”、“窗口政績”、“路邊政績”的政府官員，不能提拔重用。

3.2落實環境目標責任制和責任追究制。我國在1989年召開的第三次全國環境保護會議上就提出了環境目標責任制度，但要使環境目標責任制度落實到實處，必須實行責任追究制。環保部門要配合組織部門搞準搞實列入干部考核評價要點的環保指標。要切實貫徹《環境保護違法違紀行為處分暫行規定》，堅決查處國家行政機關工作人員環境違法違紀行為。建立健全環境保護行政監察制，由環境保護行政主管部門協同監察機關，監察有關部門落實環境保護法律法規的情況，對違法者和失職者，由監察機關提出監察建議或作出監察決定予以處理。

3.3加速環境管理體制改革進行環境管理體制改革，環境管理體制的改革。一個看似簡單易行的方法是使環境保護部門的資金來源以及個人升遷不再由地方政府決定，但中央政府非常不愿意收回地方政府征收污染稅的責任。原因在于中央政府負擔不起巨大的成本，包括人力成本、信息成本、治理成本等。既然中央已經向地方分權。地方政府成為一個經濟管理主體，理所當然應當承擔相應的成本，因此中央不會收回地方政府征收污染稅的責任，環境管理體制改革只能另尋途徑。可以考慮將國家環保機構和地方環保機構分設，互不隸屬。國家環保機構在業務上是獨立的，環保工作不受政府干預，以排除各方面對環保工作的干擾。可以考慮在各省設立派駐機構，在業務工作上由國家環保總局垂直領導，人員編制和經費等由國家環保部管理。主要任務是代表國家行使有關環境保護、監督、管理的職能：協調跨省域環境保護，督促檢查突出的環境問題。地方環保機構由縣及縣以上地方各級環保部門組成，作為地方政府的組成部分，其機構、編制、人員和經費等均由地方政府統一管理，在環保業務上接受中央環保系統的指導。主要任務是根據地方政府管理需要而進行當地的環境保護工作，監督下一級人民政府的環保工作和重點單位的環境行為，并建立相應的環保監管機制。建立企業環境監督員制度，實行職業資格管理。

3.4加強環境保護的刑事立法從激勵角度講，制止環境違法只有兩個手段：一是提高懲罰的概率，二是加大懲罰力度。給定懲罰力度，懲罰概率越高，懲罰的激勵效應就越大；經定懲罰的概率，懲罰力度越大，懲罰的激勵效應就越大。應把環境污染和破壞問題在刑法中加以規定，使之犯罪化刑罰化。

3.5對環境執法人員實行連帶責任在信息嚴重不對稱的情況下，連帶制度屬于一種強而有力的激勵方式，可以較為有效地解決環境執法不力問題。將連帶責任分為基于信息的連帶責任、基于行為的連帶責任和基于效用的連帶責任。基于效用的連帶是指家族連帶，在現代社會家族連帶是不可行的，但可以把基于信息的連帶和基于行為的連帶用于環境執法情況。基于信息的連帶責任是指制度規定具有信息優勢的人群同時必須對被監督對象的行為承擔連帶責任。由環境保護法的規定可以看出，對企業違法性排污承擔責任的是抽象的“有關責任人員”。實際上，排污的實際執行者僅是生產者。由于只得到固定的工資，并沒有動力排污，排污是在管理層的授權下進行的，因此管理層應負主要責任，而排污的實際執行者僅負連帶責任。作為排污企業的一般員工，即使不是直接排污者，如果知道排污而不上報，也應該承擔連帶責任。基于行為的連帶責任是指環境執法具有團隊生產的特征，如果環境執法人員不對自己的行為負責，企業就可能隨意排污。在環境執法中，政府是委托人，環境執法人員為代理人。當作為委托人的政府不能獨立地獲得有效的信息時，必須依賴作為代理人的執法人員的信息。但是環境執法人員存在道德風險問題，如果環境執法人員對其提供的信息承擔連帶責任，則可以很好的改善環境執法情況。