集體森林資源產權制度立法存在的問題

摘要:建立起“產權歸屬清晰、經營主體落實、責權劃分明確、利益保障嚴格、流轉順暢規(guī)范、監(jiān)管服務到位”的現代林業(yè)產權制度，集體森林資源產權制度改革才能取得成功，林業(yè)產業(yè)才能得到又快又好的發(fā)展。

關鍵詞:集體林產權 立法

1 傳統(tǒng)立法的局限性

傳統(tǒng)的林業(yè)體系是指建立在社會主義計劃經濟條件下，以國家社會行政管理和其他社會主體的被動參與為主要形式，以追求森林資源的經濟效益為主要目標，以政府管理為前提條件的林業(yè)發(fā)展模式，與之相適應的產權立法模式就是為了體現和保障傳統(tǒng)林業(yè)發(fā)展，是對產權立法原則、目標及具體法律活動進行規(guī)范的活動。而現代的林業(yè)體系則是建立在市場經濟條件下，以國家政府為引導、社會主體主動參與為形式，重視追求森林資源的生態(tài)、經濟及社會協調統(tǒng)一，以實現林業(yè)經濟、環(huán)境保護和社會共同進步為目標，以社會主體積極主動參與為前提條件的林業(yè)發(fā)展模式。因此，立法的目的及功能都應發(fā)生重大轉變，不僅是為了維護傳統(tǒng)的單一的經濟利益，而是從全局出發(fā)，合理調整社會利益。《森林法》試行法案從1979年通過至今，已幾經修改，立法原則也隨著時代的變遷發(fā)生了重大變化，森林資源的生態(tài)功能、生態(tài)效益逐漸得到重視，森林資源作為維持全球生態(tài)平衡的重要自然因素，在整個環(huán)境構成中都占據著不可替代的地位，森林資源生態(tài)系統(tǒng)的重建已從理論研究階段上升為國家生態(tài)安全建設政策的重要內容，因此，森林資源產權立法必然已無法適應經濟社會的變化，滿足不了經濟發(fā)展的要求，不能從林業(yè)發(fā)展的多個方面保障改革的順利進行，存在很大的局限性。新的森林資源產立法將從恢復和保護森林生態(tài)系統(tǒng)、維護分屬產權利益的高度出發(fā)，將有關森林資源產權的權限集中研究，將分散的義務統(tǒng)一規(guī)劃，促使有關立法站到一個新的高度上來。

2 地方性立法的缺失

我國是一個自然條件復雜、社會經濟發(fā)展不平衡的多民族國家，森林資源在不同地區(qū)的經濟責任和生態(tài)任務都存在較大的差別。我國立法應根據不同地區(qū)的經濟、社會和自然條件的差異性，依法提高地方或區(qū)域立法權限和立法質量，在確定法律內容時要因地制宜，充分調動地方立法的積極性和主動性，通過尋找各方利益的平衡點制定有利于各方發(fā)展的法律制度，在實現全局可持續(xù)發(fā)展基礎上不損害局部地區(qū)的經濟利益。重點解決傳統(tǒng)立法中忽視區(qū)域經濟差別的缺陷，改變傳統(tǒng)的生產資料所有方式，分化了原有的權利義務關系，從保護森林資源本身，維護公眾利益的角度出發(fā)，對森林資源產權的歸屬、流轉等一系列權屬進行明確劃分。

由于我國森林資源分布不平衡，類型多種多樣，地域間森林資源主導功能差異較大，為此林權立法不可能對復雜多樣的地理環(huán)境與森林資源產權作出統(tǒng)一的規(guī)劃，故而必須要求地方在現有的立法權限內對其發(fā)展和管理做出具體規(guī)定。雖然我國現有的有關林權的地方立法數量較大，但多存在特色不明，大部分都是國家立法的翻版，在具體章節(jié)內容上照抄照搬國家規(guī)定，缺乏創(chuàng)造性，未能突出地方特點;立法滯后，規(guī)章制度不能及時跟進，地方重點不明確，立法速度和質量明顯跟不上發(fā)展的需要，如南方的大部分集體林區(qū)是外商投資的重點，外商關于產權明晰的需求強烈，但大部分省、區(qū)、直轄市關于此項的規(guī)定尚屬空白;介于集體森林資源產權的特殊情況，民主社會參與率顯然太低，立法專業(yè)性與民主性沒有緊密結合;缺乏創(chuàng)新，部分地方法規(guī)規(guī)章內容陳舊，立法用語不規(guī)范、漏洞較多，法律法規(guī)未能適應時代的變化。集體森林資源產權立法改革沒能夠尊重各地傳統(tǒng)產權的知識與規(guī)則，吸納其合理成分，且我國的制度改革歷來是自上而下、整齊劃一，改革內容常常與當地傳統(tǒng)產權知識與規(guī)則相矛盾，這不僅加大了制度成本，而且妨礙改革目標的實現。因此，強化各個地方部門的立法權限，在遵循最高立法原則的基礎上，根據各個地區(qū)的不同情況，不僅可以降低制度成本，而且真正能夠實現集體林業(yè)與社區(qū)經濟可持續(xù)發(fā)展的改革目標，制定出有利于本地區(qū)發(fā)展的有關法律法規(guī)。放開一定中央集權，充分調動部門地區(qū)的立法積極性，提高立法的實際應用效果，才能促進保護森林資源、促進經濟發(fā)展，使之逐漸成為我國集體森林資源產權制度的有機組成部分。

3 民主參與程度低

集體森林資源產權制度改革是一項十分復雜的系統(tǒng)工程，必須依靠群眾的參與與支持。林業(yè)的特殊性決定了林業(yè)改革的復雜性，改革實際面廣，涉及部門多，與廣大林農的切身利益緊密相關，與新農村建設、農村的和諧穩(wěn)定密切相關，可謂牽一發(fā)而動全身。在我國大部分集體林區(qū)，林農對于立法的社會參與性程度過低、民主的廣泛性不夠，制約了林權立法的公平正義。在林權改革的村級實踐中，不少村莊的居民對此一無所知，他們不太清楚改革的做法，大部分群眾對林業(yè)政策缺乏全面的了解，對于集體林權改革的方案也是一知半解，主人翁意識較差，在經濟方面也沒有認識到深化集體林權改革不僅是保護森林資源的需要也是林業(yè)還利于民、讓利于民的一項重要舉措，思想意識多停留在林權政策只是分林到戶的平均主義，沒有認識到現有的林權改革是需要通過公平競爭取得林木林地的所有權、經營管理權等實質的收益，因此自覺參與的積極性較低。政府沒有充分利用宣傳媒體，深入到各級廣泛宣傳林改的有關政策，沒有使得林改政策讓干部、群眾有充分的知情權，缺顯其公正性。

在通常情況下，產權論證與調研過程中所考察的社會層面多停留在政府及其行政管理部門，且征詢對象主要局限于少數領導部門，而這些部門領導與行政權之間有直接的利害關系，并不能夠代表生產主體的利益。因此，在林權立法的法律規(guī)范中，往往給予政府部門以較大的權利，而與林業(yè)生產關系息息相關的個體和林農的意見很難得到重視，與林業(yè)生產利益緊密相關的敏感和亟待解決的政策問題，如權利主體地位不明、林農利益難以得到落實及政府過分行使行政權能等問題就得不到法律的保障。因此，作好林改工作必須樹立興林為了富民，富民才能興林的理念，充分調動人民群眾的積極性，為林業(yè)的改革和發(fā)展注入活力。還要充分相信群眾的覺悟和智慧，堅持林改依靠林農、成果由林農共享的觀念。克服擔憂、怕引發(fā)矛盾、加重財政負擔、涉及面太廣、業(yè)務量太大等畏難情緒，使林權法律規(guī)范必須與權利主體的利益緊密結合，根據形勢的變化做出及時有效的調整，要善于利用民意來知道和決策，“讓民做主”，只要尊重民意還利于民，法律的合理性以及科學性有了比較可靠的保障，才能通過所有權與經營權的分離，逐步建立起“產權歸屬清晰、經營主體落實、責權劃分明確、利益保障嚴格、流轉順暢規(guī)范、監(jiān)管服務到位”的現代林業(yè)產權制度，集體森林資源產權制度改革才能取得成功，林業(yè)產業(yè)才能得到又快又好的發(fā)展。