淺議新公共管理對中國行政管理的影響

摘要:自20世紀(jì)80年代以來，西方各國為了應(yīng)對財(cái)政危機(jī)和政府的信任赤字、績效赤字、均開始了大規(guī)模的政府改革。政府管理的運(yùn)作發(fā)生了變化，有傳統(tǒng)的、官僚的、層級制的、缺乏彈性的行政，轉(zhuǎn)向市場導(dǎo)向、因運(yùn)變化的、深具彈性的公共管理。這股浪潮被通稱為“新公共管理”。這種變化，并不僅是一種改革或管理形態(tài)的變化，而是政府角色與市民關(guān)系產(chǎn)生了本質(zhì)的變化，是一個(gè)公共部門管理的新典范的呈現(xiàn)。

關(guān)鍵詞:新公共管理 行政管理 影響

新公共管理到底是什么?它既指一種試圖取代公共行政學(xué)的管理理論，又指一種新的公共行政模式，還指當(dāng)代西方公共行政領(lǐng)域持續(xù)進(jìn)行的改革運(yùn)動。其名稱在西方各國也不盡相同，如在英國叫“管理主義”，在美國則稱為“企業(yè)家的政府”或“新公共管理”，在其他一些國家又稱為“市場導(dǎo)向型公共行政”等等，不管冠以什么稱謂，其核心點(diǎn)在于:強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的優(yōu)先性、強(qiáng)調(diào)市場機(jī)能、強(qiáng)調(diào)大規(guī)模使用企業(yè)管理哲學(xué)與技術(shù)、強(qiáng)調(diào)顧客導(dǎo)向的行政風(fēng)格。新公共管理代表的是現(xiàn)實(shí)世界中人們持續(xù)不斷改進(jìn)政府，實(shí)現(xiàn)理想政府治理的一個(gè)努力的方向。

首先，新公共管理改變了傳統(tǒng)公共模式下的政府與社會的關(guān)系，重新對政府職能及其與社會的關(guān)系進(jìn)行定位。在傳統(tǒng)公共行政管理中政府扮演了更多的生產(chǎn)者、監(jiān)督者、控制者的角色，為社會和民眾提供公共服務(wù)的職能和角色被淡化，有些政府部門和人員甚至于或多或少的忽略了為人民服務(wù)的最終任務(wù)。在新公共管理中，政府不再是凌駕與社會之上的、封閉的官僚機(jī)構(gòu)，而是負(fù)有責(zé)任的“企業(yè)家”，政府公務(wù)人員應(yīng)該是負(fù)責(zé)任的“企業(yè)經(jīng)理和管理人員”，社會公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務(wù)做為回報(bào)的“顧客”或“客戶”，政府服務(wù)應(yīng)以顧客需求或市場為導(dǎo)向，應(yīng)增強(qiáng)對社會公眾需要的響應(yīng)力。政府再造，最重要的在于要塑造一個(gè)具有公共服務(wù)精神的政府。

我們的政府是人民的政府，應(yīng)以人民高不高興，人民答不答應(yīng)，人民滿不滿意(鄧小平語)作為政府的施政目標(biāo)，建立一個(gè)服務(wù)于人民的政府。服務(wù)型政府，概括起來，就是將政府由原來的控制者，改變?yōu)榕d利者和服務(wù)者。服務(wù)型政府意味著施政目標(biāo)由機(jī)關(guān)和專家決定，到由民眾希望合法期待來決定;從一味強(qiáng)調(diào)按章辦事到強(qiáng)烈的當(dāng)事人取向，考慮到民眾的具體情況;從獨(dú)斷專橫的領(lǐng)導(dǎo)到民眾參與領(lǐng)導(dǎo)。

其次，新公共管理改變了傳統(tǒng)公共模式下的中央集權(quán)管理。在公共領(lǐng)域，公共權(quán)力是最為重要的一個(gè)資源，對資源的合理分配和利用，在很大程度上影響著一個(gè)國家的政治構(gòu)造、政治發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。事實(shí)上現(xiàn)代社會發(fā)展的非均衡性;多元價(jià)值與利益的共處;民主政治的發(fā)展;社會變革的加速;信息的不完全等等，使中央集權(quán)面臨著挑戰(zhàn)，中央集權(quán)面臨著自身無法克服的弱點(diǎn)，如對變化了的環(huán)境感知能力較差;獲取全部信息的困難;溝通和協(xié)調(diào)的困難;地方缺乏動力機(jī)制等。在新公共管理中，認(rèn)為政府應(yīng)該通過授權(quán)或分權(quán)的辦法來對外界變化迅速作出反應(yīng);政府應(yīng)將社會服務(wù)與管理的權(quán)限通過參與或民主的方式下放給社會的基本單元:家庭，社區(qū)，團(tuán)體組織等，讓他們自我服務(wù)、自我管理。與集權(quán)的機(jī)構(gòu)相比，授權(quán)或分權(quán)的機(jī)構(gòu)有許多優(yōu)點(diǎn):比集權(quán)的機(jī)構(gòu)有多得多的靈活性，對于新情況和顧客需求的變化能迅速作出反應(yīng);比集權(quán)的機(jī)構(gòu)更有效率;比集權(quán)的機(jī)構(gòu)更具創(chuàng)新精神;能夠比集權(quán)的機(jī)構(gòu)產(chǎn)生更高的士氣，更強(qiáng)的責(zé)任感，更高的生產(chǎn)率等等。

中國傳統(tǒng)上是一個(gè)中央集權(quán)的國家。正如鄧小平所言，中國政治體制最大的問題在于權(quán)力太集中。因此，在調(diào)整權(quán)力結(jié)構(gòu)時(shí)，要賦予地方必要的權(quán)力，讓地方有更多的因地制宜的靈活性，發(fā)揮地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性和創(chuàng)造性。

第三、與傳統(tǒng)公共行政排斥私營部門管理方式不同，新公共管理強(qiáng)調(diào)政府廣泛采用私營部門成功的管理方法和手段(如成本——效益分析、全面質(zhì)量管理、目標(biāo)管理等)和競爭機(jī)制，取消公共服務(wù)供給的壟斷性。讓更多的私營部門參與公共服務(wù)的供給，通過這種方式將競爭機(jī)制引入到政府公共管理中來，從而提高服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。盡管政府公共管理與企業(yè)管理和私營部門的管理在各自的目的、對象和方法上有種種差異，但企業(yè)管理的科學(xué)性、重視市場需求和顧客的反饋這些方面則可以為公共管理借鑒。

為了提高我國政府在公共服務(wù)領(lǐng)域，特別是基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)的管理效率和水平，更好地發(fā)揮市場機(jī)制的作用，我們可以借鑒西方的做法，在加強(qiáng)對提供公共服務(wù)的宏觀管制的同時(shí)，將競爭機(jī)制引入公共服務(wù)領(lǐng)域，開放一些公共服務(wù)的市場，在一定范圍內(nèi)允許和鼓勵(lì)私營部門進(jìn)入提供公共服務(wù)的領(lǐng)域。例如在具有自然壟斷性質(zhì)的電信、電力、鐵路運(yùn)輸、自來水和燃?xì)夤?yīng)等基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)中便可以進(jìn)行這些方面的改革，從而該變我國長期以來在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中存在的“瓶頸”現(xiàn)象。

第四、新公共管理從注重遵守既定的法律和規(guī)章制度，向注重實(shí)際工作績效，注重提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的方向發(fā)展。新公共管理認(rèn)為，雖然任何組織都必須具有規(guī)章才能運(yùn)行，但是過于刻板的規(guī)章則會適得其反。企業(yè)家式的政府是具有使命感的政府。他們規(guī)定自己的基本使命，然后制定能讓自己的雇員放手去實(shí)現(xiàn)使命的預(yù)算制度和規(guī)章，放手讓雇員以他們所能找到的最有效的方法去實(shí)現(xiàn)組織的使命。有使命感的組織比照章辦事的組織的士氣更高、也更具有靈活性、更具有創(chuàng)新精神、從而更有效率。

我國目前尚處于法制不健全，制度供給不足的階段，不消說，建立健全法制，完善規(guī)章制度仍將是今后一個(gè)時(shí)期我國行政改革的一項(xiàng)重要任務(wù)。但是必須看到，制度畢竟是手段，它是為政府完成公共管理的目標(biāo)和任務(wù)的。因此在制定法律法規(guī)和管理制度時(shí)，應(yīng)該同時(shí)考慮如何將法律及管理制度落到實(shí)處。而這一點(diǎn)恰是我國目前行政管理工作尤其應(yīng)該加強(qiáng)的一個(gè)方面。如果有法不依、執(zhí)法不嚴(yán);有令不行、有禁不止的現(xiàn)象得不到有效的控制，即使法律法規(guī)和管理制度再完善，依法行政也是一句空話。

第五、與傳統(tǒng)公共行政模式下的僵硬的人事管理體制不同，新公共管理重視人力資源管理，提高在人員錄用、任期、工資及其他人事管理一節(jié)上的靈活性，如以短期合同制取代常任制，實(shí)行不以固定職位而以工作實(shí)績?yōu)橐罁?jù)的績效工資制等等。傳統(tǒng)的政府機(jī)構(gòu)是一個(gè)典型的機(jī)械似的組織，比較封閉，上下級之間等級森嚴(yán)，管理相互制約;官員對上級負(fù)責(zé)，忽視人民意見;機(jī)關(guān)工作中抓取、抓權(quán)屢見不鮮。因此，政府組織應(yīng)更具彈性和適應(yīng)性。實(shí)行政策制定與執(zhí)行的分離，強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)略管理;減少繁文縟節(jié);以團(tuán)隊(duì)精神而非命令與服從達(dá)到整和與控制。

新公共管理既是西方特定的社會、政治、經(jīng)濟(jì)條件的產(chǎn)物(如前所述)，又在一定程度上凸現(xiàn)出公共行政發(fā)展的規(guī)律和趨勢。但是，即使是同為發(fā)達(dá)國家的歐美各國，由于歷史條件、文化傳統(tǒng)等方面的不同，其實(shí)行新公共管理的進(jìn)程、速度、重點(diǎn)及所采取的具體措施均各有特點(diǎn)。中國是發(fā)展中國家，中國市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)雖起步時(shí)間不長，卻已獲得了經(jīng)濟(jì)高速增長，人民生活水平不斷提高等舉世公認(rèn)的成就。隨著全球一體化的發(fā)展趨勢，如何進(jìn)一步發(fā)揮政府在完善我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的作用，政府如何運(yùn)用市場的方法來管理公共事務(wù)，提高公共行政服務(wù)的質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)公共行政管理和現(xiàn)代化，這是擺在國人面前的現(xiàn)實(shí)而又緊迫的問題，有必要進(jìn)行深入的研究和探索。而以市場化為導(dǎo)向的西方國家公共行政管理改革的理論和實(shí)踐，顯然可以為我國的公共行政管理改革提供一定的經(jīng)驗(yàn)，起到一定的借鑒作用。