全球教育治理：聯(lián)合國(guó)教科文組織的作用與中國(guó)的參與

編者按：治理（governance）這一概念從政治與管理領(lǐng)域引入教育領(lǐng)域后，使教育宏觀管理呈現(xiàn)嶄新的面貌。教育雖然談不上全球化，但全球化的教育治理已見端倪。以聯(lián)合國(guó)教科文組織為代表的國(guó)際組織對(duì)世界教育，特別是在發(fā)起全民教育、倡導(dǎo)教育公平、構(gòu)建終身學(xué)習(xí)社會(huì)等方面產(chǎn)生了重大影響。各個(gè)國(guó)家應(yīng)當(dāng)關(guān)注國(guó)際組織在教育發(fā)展上的政策優(yōu)先領(lǐng)域，以此為參照制定本國(guó)教育政策，并努力建設(shè)獨(dú)具特色的教育系統(tǒng)和政策體系，由此奠定國(guó)際教育治理的“和而不同”。

2009年2月24日，在中國(guó)聯(lián)合國(guó)教科文組織全國(guó)委員會(huì)的協(xié)助下，本刊對(duì)來華出席國(guó)際農(nóng)村教育研究與培訓(xùn)中心管理委員會(huì)會(huì)議的聯(lián)合國(guó)教科文組織教育助理總干事尼古拉斯·伯內(nèi)特（Nicholas Burnett）博士進(jìn)行了專訪。在采訪中，他談及了該組織在促進(jìn)教育中的作用、教育優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域以及中國(guó)與該組織的合作情況。他的觀點(diǎn)和建議對(duì)我們理解教科文組織在全球教育中發(fā)揮的作用以及中國(guó)的教育改革與發(fā)展有重要的啟示。

記者：您在剛剛擔(dān)任教科文組織教育助理總干事的時(shí)候曾說過，您并不想只做一名負(fù)責(zé)全民教育（Education for All）的助理總干事，而要做負(fù)責(zé)全方位教育（all of education）的助理總干事。請(qǐng)談?wù)勀鷮?duì)全民教育和全方位教育的看法？

伯內(nèi)特：是的，我清楚地認(rèn)識(shí)到，全世界、我們的合作機(jī)構(gòu)之間以及教科文組織教育部門內(nèi)部需要開展哪些工作。在全方位教育中，最重要的莫過于全民教育。當(dāng)然，全方位教育還包括很多方面，比如早期兒童教育、生活技能與職業(yè)技術(shù)教育、高等教育等。以高等教育為例，我認(rèn)為高等教育非常重要。它之所以重要，是因?yàn)槿魏我粋€(gè)國(guó)家都需要有一批在信息經(jīng)濟(jì)時(shí)代掌握高級(jí)技能的人才，需要經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政府等方面的高級(jí)管理人才，而這些高級(jí)人才的培養(yǎng)必須在大學(xué)里進(jìn)行。在高等教育領(lǐng)域，我們也需要開展教師教育的機(jī)構(gòu)。因此，我注意到之前我們對(duì)高等教育并沒有給予足夠的關(guān)注。今年7月，教科文組織巴黎總部將召開一次有關(guān)高等教育的大型會(huì)議，希望能對(duì)促進(jìn)全球高等教育的發(fā)展能夠發(fā)揮重要作用。最后，我仍需要強(qiáng)調(diào)的是，全民教育依然是我們工作的重中之重，但其他工作也十分重要。

記者：《2009年全民教育全球監(jiān)測(cè)報(bào)告》已于2008年年底公布。請(qǐng)您談?wù)勅窠逃谀男┓矫嫒〉昧诉M(jìn)展？還面臨著哪些挑戰(zhàn)？為了應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)，需要做哪些工作？

伯內(nèi)特：全民教育取得多大進(jìn)展是很多人關(guān)注的問題。在過去七八年，也即21世紀(jì)初的這些年，全民教育已經(jīng)取得重要進(jìn)展。女童教育受到越來越多的關(guān)注。在非洲西部的一些國(guó)家以及亞洲的越南、柬埔寨等國(guó)，女童教育過去曾是一個(gè)十分嚴(yán)重的問題，但現(xiàn)在都稱不上是大問題了。教育質(zhì)量問題也受到越來越多的關(guān)注，但坦誠(chéng)地說，教育質(zhì)量仍然不盡如人意。不過，至少人們現(xiàn)在已經(jīng)在重點(diǎn)關(guān)注這個(gè)問題了。目前，最大的問題已經(jīng)不再是掃盲，雖然掃盲工作仍然很重要。我知道中國(guó)在掃盲方面已經(jīng)取得重大進(jìn)展，但在許多其他國(guó)家，掃盲并沒有得到應(yīng)有的關(guān)注。我想，這可能有兩個(gè)原因。首先，那些已經(jīng)在校上學(xué)的孩子們學(xué)習(xí)進(jìn)展情況并不理想。雖然有許多孩子上了學(xué)，但并不具備基本的讀寫技能。其次，很多人從來不進(jìn)學(xué)校，或者是進(jìn)了學(xué)校，但持續(xù)不了多長(zhǎng)時(shí)間。我們迫切需要開展一些項(xiàng)目，重點(diǎn)幫助那些年紀(jì)大的、已經(jīng)成年的人群。目前只有很少一部分國(guó)家開展了這樣的項(xiàng)目。中國(guó)在西部地區(qū)開展了一些項(xiàng)目，并且進(jìn)展不錯(cuò)。也正因?yàn)槿绱耍覀內(nèi)匀恍枰P(guān)注讀寫技能，關(guān)注掃盲問題。

另一個(gè)需要關(guān)注的領(lǐng)域是工作技能。越來越多的國(guó)家所擔(dān)心的不是學(xué)校畢業(yè)生的基本讀寫技能，而是他們的工作能力，他們是否能被雇傭。我們需要對(duì)職業(yè)技術(shù)教育考慮更多一些。在中國(guó)，職業(yè)技術(shù)教育將成為國(guó)家中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分，這很好。事實(shí)上，許多國(guó)家也將采取類似的舉措。

目前，小學(xué)教育和女童教育已經(jīng)取得重要進(jìn)展，而掃盲教育和技能教育的進(jìn)展并不顯著。現(xiàn)在有兩個(gè)問題很重要，必須予以關(guān)注。第一個(gè)是平等問題。來自少數(shù)民族和種族的兒童，并不能像來自主流社會(huì)的兒童學(xué)得一樣好。在中國(guó)，西部的孩子和東部的孩子同樣有差距。重要的是，全球監(jiān)測(cè)報(bào)告提煉出了我們需要關(guān)注的內(nèi)容，即貧困、種族及有自己語言的少數(shù)民族。第二個(gè)必須關(guān)注的問題是國(guó)際教育援助。富裕國(guó)家曾在2000年做出了一些承諾。在2005年G8峰會(huì)上，這些國(guó)家做出過更大的承諾。我們每年所需的援助是110億美元，而真正到位的只有35億美元。尤其值得擔(dān)憂的是目前的金融危機(jī)。富裕國(guó)家至少應(yīng)維持之前所提供的援助水平，盡管它還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

至于全民教育需要做哪些工作，我認(rèn)為，全民教育的目標(biāo)有兩大類：一類是人們正在關(guān)注的目標(biāo)，例如初等教育、性別平等和教育質(zhì)量目標(biāo)；另一類是沒有受到足夠重視的目標(biāo)，例如掃盲、幼兒教育和不上學(xué)或在學(xué)校學(xué)不到東西的年輕人的教育目標(biāo)。掃盲工作進(jìn)展緩慢，這尤其讓我感到憂慮。我們一定要做好充分準(zhǔn)備，通過開展宣傳和提供對(duì)方需要的技術(shù)能力，推廣教育的各個(gè)方面。

由于初等教育相對(duì)成功，全世界對(duì)中學(xué)教育有很大需求。我們應(yīng)該研究在這方面需要做哪些支持輔助工作。可以通過兩性均等教育將這一問題部分列入全民教育框架，但僅有這些還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。全球化給絕大多數(shù)國(guó)家?guī)砹送瑯拥膯栴}：人們需要哪些特殊技能？特殊技能和一般技能的區(qū)別是什么？我們應(yīng)幫助各國(guó)找出各自的答案。

國(guó)際財(cái)政也是我們關(guān)注的問題，這其中又包括兩大具體問題：第一，資金不夠；第二，沒有將資金提供給需要的國(guó)家和次級(jí)教育部門。教科文組織不是援助機(jī)構(gòu)，但教科文組織代表重要的輿論力量，可以發(fā)揮重要的宣傳作用，以建設(shè)性方式同捐助方開展工作。

記者：請(qǐng)您評(píng)價(jià)一下中國(guó)在促進(jìn)全民教育發(fā)展中的表現(xiàn)。

伯內(nèi)特：總的來說，中國(guó)在全民教育中的表現(xiàn)很好。幾乎所有的中國(guó)兒童現(xiàn)在都能上學(xué)，無論是男童還是女童。中國(guó)現(xiàn)在越來越關(guān)注的是質(zhì)量。當(dāng)然，中國(guó)在全民教育方面也存在一些問題。就我所知，中國(guó)政府已經(jīng)意識(shí)到我所提及的問題，即東部和西部地區(qū)的教育均衡發(fā)展問題。偏遠(yuǎn)地區(qū)的孩子在接受教育方面還不如城市里的孩子。另一個(gè)領(lǐng)域是早期兒童教育，它與全民初等教育相連，而對(duì)早期兒童教育進(jìn)行干預(yù)是克服東西部地區(qū)教育發(fā)展不均衡的最好方式。因此，中國(guó)需要更加關(guān)注教育質(zhì)量問題，更加關(guān)注早期兒童教育問題，更加關(guān)注技能、職業(yè)技術(shù)教育問題。總的來說，中國(guó)在全民教育領(lǐng)域已經(jīng)做得非常棒。孩子們都有學(xué)可上。成人識(shí)字率也是一年比一年好，盡管中國(guó)還有一部分人仍然不識(shí)字。

記者：您如何看待教科文組織的全球合作伙伴？中國(guó)作為教科文組織的合作伙伴可以發(fā)揮怎樣的作用？教科文組織將如何在教育領(lǐng)域加強(qiáng)與全球教育合作伙伴的關(guān)系？

伯內(nèi)特：對(duì)教科文組織來說，全球合作伙伴非常重要。不過，我認(rèn)為全球合作伙伴的性質(zhì)正在隨著金融危機(jī)的影響而發(fā)生變化。我們注意到全球主要的力量正在從原來的8國(guó)集團(tuán)轉(zhuǎn)變?yōu)?0國(guó)集團(tuán)。其中，中國(guó)發(fā)揮著越來越重要的作用，這是一種全球性的作用。正如你看到的，同樣的事情也已經(jīng)開始在教科文組織會(huì)員國(guó)中發(fā)生。像中國(guó)、印度這樣一些國(guó)家，影響力正變得越來越大。我認(rèn)為這是一件好事，非常好的事情。隨著這些國(guó)家影響力的增加，他們對(duì)國(guó)際社會(huì)承擔(dān)的責(zé)任也將相應(yīng)增加。我們面臨的挑戰(zhàn)就是如何與更多的國(guó)家建立強(qiáng)有力的合作伙伴關(guān)系。中國(guó)過去在援助其他國(guó)家方面已經(jīng)做得很好，對(duì)我們而言，現(xiàn)在需要考慮的問題是中國(guó)可以為其他國(guó)家具體提供什么類型的援助。

當(dāng)然，我們還應(yīng)致力于與全球私營(yíng)合作伙伴開展有效的合作。例如，我們應(yīng)加強(qiáng)對(duì)私立學(xué)校的工作。在海地和拉丁美洲等地，由私營(yíng)部門負(fù)責(zé)舉辦教育。我們應(yīng)以更加務(wù)實(shí)的態(tài)度對(duì)待私立教育，并在協(xié)助政府規(guī)范私立教育機(jī)構(gòu)的工作中發(fā)揮重要作用。我們不應(yīng)將規(guī)范視為打壓措施，積極規(guī)范的目的是將私營(yíng)部門提供的服務(wù)同公共目標(biāo)結(jié)合起來。

在如何以更直接的方式支持教科文組織的問題上，全球合作伙伴在援助方面表現(xiàn)出濃厚的興趣和善意。這些捐助方不希望看到我們失敗，他們希望我們成功。我們需要制訂合作方法，以便實(shí)現(xiàn)雙贏。我希望加強(qiáng)與經(jīng)合組織、世界銀行、聯(lián)合國(guó)發(fā)展基金、聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)、聯(lián)合國(guó)人口基金等全民教育合作伙伴以及全球快車道計(jì)劃的直接合作。教科文組織已經(jīng)成為全球快車道計(jì)劃的正式成員，雙方有著巨大的合作空間。但合作的性質(zhì)取決于我們的努力方向：對(duì)援助的去向施加影響，加強(qiáng)同世界銀行和全球快車道計(jì)劃的聯(lián)系。

教科文組織的信譽(yù)部分來自于知識(shí)和知識(shí)管理。教科文組織應(yīng)成為全世界教育知識(shí)的主要來源。知識(shí)是教科文組織的重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)域之一，我們需要與其他各方合作重建知識(shí)，讓更多人關(guān)注這些知識(shí)。教科文組織擁有的知識(shí)量之大讓我感到驚訝，問題在于如何讓公眾獲得這些知識(shí)。我們必須區(qū)分創(chuàng)造知識(shí)和管理知識(shí)，通過后者，我們可以從別人創(chuàng)造的知識(shí)中受益。

記者：在全球金融危機(jī)背景下，教科文組織如何確保獲得足夠的資源，不影響其在教育領(lǐng)域的正常活動(dòng)？作為一名經(jīng)濟(jì)學(xué)家和教育專家，您對(duì)中國(guó)在教育領(lǐng)域應(yīng)對(duì)金融危機(jī)有何建議？

伯內(nèi)特：資源分為兩類：財(cái)力和人力。教科文組織的預(yù)算的確非常緊張，但我認(rèn)為資源終究不是什么大問題。有大筆資金用于支持發(fā)展中國(guó)家發(fā)展教育事業(yè)，假如我們能夠適當(dāng)部署人力資源，我們就能夠獲得資金。教科文組織擁有精兵強(qiáng)將，我們同成員國(guó)保持著良好的關(guān)系。我們需要做的是改進(jìn)雙方的合作方式。

目前，我們正在討論金融危機(jī)對(duì)我們的影響。經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)確保財(cái)源對(duì)我們至關(guān)重要。我認(rèn)為越是在這個(gè)時(shí)候，我們?cè)揭哟髮?duì)教育的投入。一方面，國(guó)家應(yīng)保持對(duì)教育的投入。如果不對(duì)人的教育進(jìn)行投入，我們失去的將是整整一代人。20世紀(jì)90年代亞洲爆發(fā)的金融危機(jī)，對(duì)泰國(guó)等東南亞國(guó)家?guī)砹撕軕K重的教訓(xùn)。我們必須吸取曾經(jīng)的教訓(xùn)。另一方面，國(guó)際援助必須到位。我對(duì)國(guó)家投入和國(guó)際援助都非常擔(dān)心，當(dāng)然我對(duì)中國(guó)不擔(dān)心，因?yàn)橹袊?guó)經(jīng)濟(jì)畢竟還是在增長(zhǎng)，雖然增幅有所放緩，但畢竟是在增長(zhǎng)，而許多國(guó)家確確實(shí)實(shí)都在衰退。

至于對(duì)中國(guó)應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的建議，我只能提出籠統(tǒng)的看法。一方面，由于中國(guó)貧困地區(qū)的教育發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于東部地區(qū)的教育發(fā)展，所以中國(guó)應(yīng)特別關(guān)注落后地區(qū)的教育發(fā)展情況；另一方面，提高落后地區(qū)教師的待遇特別重要，因?yàn)橹挥羞@樣，才能吸引更多的人投身廣大農(nóng)村落后地區(qū)的教育，去縮小發(fā)展不均衡的差距。

記者：請(qǐng)您談?wù)劷炭莆慕M織與中國(guó)的合作情況。

伯內(nèi)特：中國(guó)與聯(lián)合國(guó)教科文組織的合作關(guān)系非常好。中國(guó)是全民教育運(yùn)動(dòng)中的一個(gè)領(lǐng)先國(guó)家，無論在國(guó)內(nèi)政策成效還是在國(guó)際合作方面都走在世界的前列。中國(guó)過去在援助教科文組織全民教育運(yùn)動(dòng)方面已經(jīng)作出了很大貢獻(xiàn)。現(xiàn)在，非洲的教師培訓(xùn)工作也已得到來自中國(guó)的援助，設(shè)在非洲的教科文組織非洲能力建設(shè)所正在獲得來自中國(guó)的重要支持。

在今天召開的國(guó)際農(nóng)村教育研究與培訓(xùn)中心管理委員會(huì)上，我們希望教科文組織國(guó)際農(nóng)村教育研究與培訓(xùn)中心與非洲有關(guān)國(guó)家建立更密切的聯(lián)系。中國(guó)已經(jīng)開始向國(guó)際社會(huì)提供更多的援助，我們將樂見非洲從中受益并獲得進(jìn)一步發(fā)展。但我認(rèn)為，更重要的是讓國(guó)際社會(huì)分享中國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn)。

記者：請(qǐng)介紹一下聯(lián)合國(guó)教科文組織新一輪中期戰(zhàn)略中教育活動(dòng)的優(yōu)先領(lǐng)域。您對(duì)中國(guó)未來參與教科文組織教育領(lǐng)域的計(jì)劃活動(dòng)有何建議？

伯內(nèi)特：我們重點(diǎn)關(guān)注四個(gè)領(lǐng)域：教師、掃盲、技術(shù)教育與全方位教育的規(guī)劃。中國(guó)在這些方面都有重要的經(jīng)驗(yàn)值得參考。另一方面，我們需要將精力更多投入到那些最不發(fā)達(dá)的地區(qū)，尤其是非洲特別貧苦的地區(qū)。中國(guó)在這些方面積累了比較豐富的經(jīng)驗(yàn)。我們需要更加關(guān)注最需要獲得幫助的國(guó)家，這些國(guó)家主要在非洲，當(dāng)然拉美、亞洲也有部分國(guó)家需要特別關(guān)注，這些都是最貧窮、最落后的國(guó)家，我們需要加強(qiáng)教科文組織教育部門在全球各個(gè)分支機(jī)構(gòu)的工作，這些分支機(jī)構(gòu)包括45個(gè)辦事處，60個(gè)研究機(jī)構(gòu)，也包括中國(guó)的國(guó)際農(nóng)村教育與研究中心，要更好地加強(qiáng)各個(gè)機(jī)構(gòu)的聯(lián)系，更好地服務(wù)于教科文組織。

在參與教科文組織教育活動(dòng)方面，中國(guó)目前很積極，當(dāng)然我們歡迎中國(guó)更加積極地參與。我們希望有更多的中國(guó)專家來教科文組織工作或與教科文組織合作。當(dāng)然，我們也樂見中國(guó)對(duì)教科文組織開展的一些項(xiàng)目提供更多的援助。更為重要的是，我們希望中國(guó)在教育領(lǐng)域的成功經(jīng)驗(yàn)可以更好地為世界其他國(guó)家所分享。

責(zé)任編輯 鄧明茜