基于市場環境語境下的反壟斷法機構設置

[摘 要] 我國正處于計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉軌時期，存在大量的行政性壟斷行為，另一方面，經濟性壟斷也不斷涌現。在此背景下我國《反壟斷法》的出臺，對維護我國市場競爭秩序、促進經濟良性發展具有劃時代意義。然而，我國《反壟斷法》尚存許多需要完善的地方，如法律責任的設定、行政壟斷的規制，等等。而這些問題都與反壟斷執法機構設置密切相關，因此，如何確定我國未來的反壟斷執法機構是我國《反壟斷法》的首要解決的問題。是故，本文擬在既有的研究成果之上，就上述問題進行系統而深入的探討，并在此基礎之上，就我國反壟斷執法機構的設置提出自己的設想:依據反行政壟斷和反經濟壟斷細化機構職能。

[關鍵詞] 反壟斷法 反行政壟斷巡回法庭 反經濟壟斷

我國加入WTO 后， 國外跨國公司已經開始大規模搶灘中國市場，并且隨著我國市場化進程的加快及對外的全面放開，壟斷現象必將成為我國市場經濟中的普遍問題，而新頒布的《反壟斷法》對執法機構的設置沒有做明確界定，所以有關反壟斷法的主管機關的設置問題受到了較為廣泛的關注，理論界提出了各種各樣的建議。例如，我國著名競爭法學者王曉曄提出，我國應當建立一個有權威性的和有著高度獨立性的反壟斷主管機構，它應相當于美國的聯邦貿易委員會或者德國的卡特爾局。還有的學者提出，我國應當創設專門的競爭執法機關，并使之成為區別于普通行政機關的特殊機關，該機關應為集準立法權、準司法權、強大行政權于一身的混合權力機關。[2]還有一些學者提出由已有行政機關承擔反壟斷職能。這其中，主要包含兩種立場:第一種立場主張由工商行政管理部門承擔反壟斷職能。學界早已有人提出，我國未來反壟斷法應與反不正當競爭法應保持一致，將工商行政管理部門確定為該法的主管機關。有的學者甚至做出了“如果不出意外，將來我國反壟斷法的執行機關也會是國家工商行政管理部門”的預言。第二種立場主張由商務主管部門承擔反壟斷職能。

一、我國反壟斷行政執法體制的現狀及其存在的問題

1.我國現行反壟斷行政執法體制現狀

我國目前并沒有一個專門的反壟斷執法機構，而是由多個機構分散執法，具體而言，我國現有的反壟斷執法機構包括:依《反不正當競爭法》法第3條第2款規定:“縣級以上人民政府工商行政管理部門對不正當競爭行為進行監督檢查;”由此可見，工商行政管理部門是我國現有的主要反壟斷執法機構之一。依據“法律、行政法規規定由其他部門監督檢查的依照其規定。”所以行業行政管理機構也可以成為反壟斷執法機構。如電信、銀行、煙草、交通、鐵道、民航、郵電、公用事業等管理部門。依商務部制定的《外國投資者并購境內企業暫行規定》第十條規定，商務部也是我國的反壟斷執法機構之一。在國家發改委制定的《制止價格壟斷行為暫行規定》中，價格主管部門也成為了我國的反壟斷執法機構之一。這些機構不是由一部法律統一規定的，因此參與反壟斷執法的行政機構數量很多，設置的標準不一。

2.我國現行反壟斷執法體制設置存在的問題

(1)執法機構的地位低、獨立性差

以工商行政管理部門為例。工商管理部門本身是政府所屬的職能部門，由其承擔反壟斷的監督檢查職能難免會受到來自行政機關內部利害關系的制約，并且法律只賦予工商管理部門監督檢查的權利，這必然導致處罰無法落實。由此可見，如果反壟斷執行機構無獨立地位和足夠權威，在法理和實踐層面上都是行不通的。“建立一個獨立、權威的反壟斷執法機關非常重要，它是反壟斷法的牙齒，是反壟斷法得以有效實施的關鍵”。

(2)執法人員素質參差不齊、專業性不強

反壟斷執法活動涉及面廣，專業性強，耗費時間長，這就要求執法人員不僅要具備法學、經濟學方面的專業知識，還要具有企業管理、會計等方面的專長。而目前我國反壟斷執法人員的專業性、專職性很難達到以上要求。

(3)多頭執法體制減損了執法的統一性和權威性

《反不正當競爭法》在肯定工商行政管理部門是反壟斷法的主管機構的同時，也規定法律、行政法規規定的其他部門有權參與執法，這就造成了多頭執法現象。這也就決定了我國反壟斷執法的權威性和統一性不能滿足執法工作的現實需要。

二、外國反壟斷執法機構設置及啟示

1.外國反壟斷執法體制比較

早在1890年就制定了世界上最早的反壟斷法—《謝爾曼法》，今天人們公認它是反壟斷法的母法。此后，在短短百余年內，世界上已有八十多個國家制定了反壟斷法。隨著反壟斷法的出現和不斷完善，反壟斷執法機構也被逐漸地重視和完善。下面對幾個典型國家的反壟斷執法體制進行分析。

美國反壟斷執法體制

(1)美國反壟斷執法機關的設置及職權

美國反托拉斯執法主體是司法部反托拉斯局和聯邦貿易委員會。司法部反托拉斯局由助理總檢察長領導，助理總檢察長由總統提名，參議院任命。共設三個職能部門。其職權:調查權。反托拉斯局在執行反托拉斯法時享有廣泛的調查權力，并由法院協助執行。起訴權。調查結束后，反托拉斯局可以對被告提起民事訴訟和刑事訴訟。聯邦貿易委員會是一個獨立執法機構，實行委員會制，由4名委員和1名主席組成。委員由總統提名、經參議院同意后任命。它是一個集行政權、準立法權和準司法權一體的機構。

(2)德國反壟斷執法機關的設置及職權

德國反壟斷執法體系包括聯邦經濟部、聯邦卡特爾局、州卡特爾局和壟斷委員會。經濟部是聯邦政府中負責宏觀經濟管理的部門。聯邦卡特爾局隸屬于聯邦經濟部，負責《反限制競爭法》的執法。州卡特爾局隸屬于州政府，負責州內卡特爾事務。反壟斷委員會是獨立的咨詢機構。壟斷委員會的主要任務是制作報告，壟斷委員會的工作是獨立的，壟斷委員會的影響和權威在很大程度上取決于其組成人員的專業性和高度的職業誠信。[7]

2.外國反壟斷行政執法體制設置狀況對我國的啟示

國外設置強有力的反壟斷執法機構為發展市場經濟、維系和促進公平合理的競爭秩序發揮了極其重要的作用，這對于我國建立健全執法機制，設置專門的反壟斷執法機構有著極其深刻的啟示。

(1)確立分權與制衡原則

國家行政機關組織系統設置，不僅要做到系統完整與分權管理相統一，而且還要做到管理幅度和管理層次的適度。反壟斷執法機構的設置也要遵循這一原則，以現代管理科學理論為依據，從行政機構設置的客觀規律和管理職能出發。

(2)嚴格人員選任，明確其職責和權限

只有嚴格執法人員的選任標準，才有助于該機構的執法水平和效率的提高。只有執法機構能獨立地選任自己的工作人員，獨立地審理案件，并對其提供充分的保障，才能避免執法人員在執法過程中處于兩難的窘境。

(3)重視司法監督與執法程序設置

做到執法機構與司法機關既分工協作又相互配合，強調司法的審判監督職能，這樣可以保證了反壟斷法的實施。同時，為避免執法過程中的隨意性，在制定反壟斷實體法時，同時頒布了詳細的程序法。

三、對我國反壟斷執法體制的思考

從反壟斷法的法條中，我們很難直接看出具體的執法機構，大多數學者的觀點認為這是一種妥協的做法。“對于我們這樣一個幾乎沒有反壟斷立法和執法經驗的國家，反壟斷法制建設不可能一蹴而就。”雖然學者們在機構設置上提出來諸多設想，甚至有的分歧很大，但絕大多數學者認為我國現階段要設立反壟斷執法機構要從國情出發。先進的經驗可以借鑒，但照搬照抄的做法是行不通的，這也被我國以往的立法實踐所證明。我國的反壟斷對象包括:行政壟斷和經濟壟斷。以下我從這兩個角度談一下機構設想:

1.反行政壟斷的執法機構

行政壟斷的根源在于行政部門的利益偏好，打破部門利益的藩籬是一件很困難的事情，不論是反壟斷委員會還是具體執法部門都沒有很好的解決辦法。由已有行政機關或建立一個超級機構承擔反行政壟斷都不能解決這一難題。在我國，反行政壟斷是我國反壟斷法的重要任務，而這項任務不適合由承擔了其他各種經濟管理職能的已有行政機關來完成，因為自身對自身進行制約就等于沒有制約。同時，作為普通的政府部門國家工商總局和商務部這兩家機構的權威性也還沒有達到應有的要求。另外，這兩家機構與執行反壟斷法的專業性要求也還有一定的距離，一是缺乏足夠的專門人才，二是它們本身承擔的業務已經相當繁重。若將反壟斷委員會建立成獨立的機關，一個集司法、執法、行政于一身的超級機構，這種機構不僅不符我國現有立法體例，建立成本頗大，而且其監管問題也將是難題。我國現階段的監管制度不健全，這種機構的設置得到的質疑聲會更多。

隨著法治理念深入人心，中國的法制建設不斷完善。筆者認為我國未來反行政壟斷的職責有司法部門擔任更為適宜。首先，司法部門可以擺脫行政利益擺布。司法部門是獨立于行政機關的獨立體系，它在反行政壟斷方面有先天的優勢。其次，司法部門具有中立性，法官除了服從憲法和法律外，不受國家權力以及行政的干預。最后，司法部門具有終極性，法官的判決具有強制執行力，任何行政部門、個人、國家機關非經法定程序不得更改，必須嚴格執行。由司法部門承擔反行政壟斷職能也會得到一些學者的質疑，因為司法權的特性之一是被動性，即“不告不理”原則。但從我國現實國情看這種做法還是具有現實意義的。從世界的發展趨勢來看，行政權力的不斷擴大，行政領域的涵蓋范圍越來越廣，即使像美國這樣一個如此完美詮釋“權力制衡”的國家，其行政權也在不斷擴張。行政權本身的特性使得其很容易被濫用，任何行政機構都會存在這樣的問題，所以選擇一個獨立與行政機關的機構在執行反行政壟斷的行為是十分必要的。

我國司法部門可以承擔執行反行政壟斷職能，專門設定一個反行政壟斷巡回法庭。反行政壟斷的巡回法庭的主要職責是咨詢和立案。咨詢主要是對各個當事人提出的行政壟斷的程序問題進行解釋。立案的職責主要是對當事人提出的行政壟斷案件進行初步審查，對于符合《反壟斷法》規定的案件登記立案。反壟斷巡回法庭不負責審判工作，具體的反行政壟斷的審判工作由最高人民法院負責，這樣可以保證了審判結果的權威性。這不僅解決了司法與行政的分權問題，而且在最高法院任職的人員大部分不僅具有法學知識還具有經濟學、管理學背景，這也解決了執法人員的選任問題。最高法院審理的案件透明性更高。建立反壟斷巡回法庭的目的在于可以使當事人不用懼怕行政權力，同時直接由反壟斷巡回法庭將案件呈報至最高人民法院，不必擔心各地行政機關的保護主義阻礙。

2.反經濟壟斷的執法機構

從我國現行的《反壟斷法》看，大多數學者的觀點是由國家工商總局、商務部和價格主管部門等部門分別執法。部分學者認為這是一種妥協的做法，但對當下中國這種做法也有現實意義。我們從各種資料中看到，關于反壟斷執法機構的設置的發展趨勢是由一個機構行使，但從我國現狀而言，建立一個這樣的機構恐怕會使反壟斷的執法工作更難進行。事物的發展都是由量變到質變的過程，我國的反壟斷執法機構設置也應遵循這一規律，盡管當前的執法面臨很多問題，如權力重疊或者權力真空。所以立法者建立了反壟斷委員會，對反壟斷委員的定位是“組織、協調”，這從一定程度上解決了多頭執法的難題，我國現階段的反壟斷委員會有些類似德國的“專門顧問咨詢機構參與”模式，即在專門的顧問咨詢機構參與模式中，該機構只單一從事反壟斷法執行的研究調查咨詢工作，不具備其他職能，雖然不是決策者，但對反壟斷法的具體實施具有很大影響。

很多學者提出了，反壟斷工作的執法機構今后要不斷參與國際合作，國內各執法部門的效力層次不夠很難代表一個國家參與國際反壟斷對話，但是我們從《反壟斷法》第九條的第一款“研究擬訂有關競爭政策”、第二款“組織調查、評估市場總體競爭狀況，發布評估報告 ”、第三款“制定、發布反壟斷指南”看出反壟斷委員會對我國的反壟斷的現狀未來發展是有全局性把握的，所以這一問題有反壟斷委員會即可以解決。從“大社會小政府”的理念來看，反經濟壟斷執法部門的發展應該是由一個部門進行，因為每個政府部門都有其主要功能，政府各部門之間是權責分明的。但統一執法的腳步不是一蹴而就的，該部門可以不斷的從現有執法部門吸引有經驗和辦案能力的人才。反壟斷的問題專業性很強，引入專家學者參與討論是必不可少的，與其讓專家學者分散在各個部門，不如集中在一個執法機構共同決策。

這樣的統一的執法機構出現后面臨的問題就是監管。監管直接影響著執法機構的效力，由誰監管?如果執法機構的解決方案當事人不滿意怎么辦?等等問題接踵而至。筆者認為，既然這樣的統一執法機構屬于行政部門，它的監管除了遵循行政監管的各種規章制度外，還要接受司法部門的監督。

三、結 語

反壟斷執法機構在各國的反壟斷法中占據著重要地位。大多數國家都設立了專門的反壟斷執法機構。《中華人民共和國反壟斷法》并沒有對反壟斷執法機構問題做出明確規定，如由誰來執行反壟斷法、如何處理反壟斷主管機構與行業監管機構的關系等。也就使得反壟斷執法機構成為我國反壟斷法的重點和難點。是故，我國的反壟斷執法機構必須從反行政壟斷和反經濟壟斷角度加以細化。

參考文獻:

[1]王曉曄:我國反壟斷立法的框架.法學研究，1996年第 4 期

[2]周昀著:反壟斷法新論.中國政法大學出版社，2006年版，第245頁，20

[3]高菲著:論美國反托拉斯法及其域外適用.中山大學出版社 1993年版，第261頁

[4]邱 本:我國反壟斷法執行機關的設想.法學雜志，1999年第1期

[5]季曉南主編:中國反壟斷法研究.人民法院出版社，2001年版，第7頁

[6]國家工商行政管理局條法司編:現代競爭法的理論與實踐.法律出版社，1993年版

[7](德)D.沃爾夫 王曉曄編:德國競爭法的經驗.反壟斷法與市場經濟法律出版社，1998年版

[8]時建中:反壟斷法草案應進一步完善法律責任規定[N].經濟觀察報，2007.8.20，7