食品安全期待法律庇佑

[摘 要] 在中國乳業界引發一場海嘯的三鹿奶粉案件并非一次偶然，近年來頻頻發作的食品安全事件反映了現階段食品安全的嚴峻形勢。本文采用實證分析方法，剖析三鹿奶案發生的根源，探究國家食品安全法律規制的必要性，并分析法律規制在食品安全中的現狀，認為應當從加強食品安全理念、健全法律體系、加大執法力度、完善責任體系、加強市場準入與退出的監管等方面完善食品安全法律規制體系。

[關鍵詞] 食品安全 三鹿奶案 法律規制 完善

隨著經濟的發展與財富的積累以及生活水平的提高，食品安全成為世界性的話題，日益成為各國共同關注的焦點。近年來 ，我國毒大米、毒豆油、毒奶粉等危害人們生命的食品安全問題頻繁發生 ，2008年9月份發生的“三鹿奶粉”案件再次將食品安全問題推向高潮，引發了全國制奶業的大海嘯，嚴重影響了我國在國際社會上的形象和聲譽。在建設法治國家的大背景下，這折射出我國食品安全問題的嚴峻性和法律對食品安全規制的缺位與不當?；仡櫧陙韺医恢沟氖称钒踩珕栴}，不僅給廣大人民群眾的生命財產造成了極大危害，而且嚴重影響了中國產品的國際聲譽。筆者擬對“三鹿奶粉”案件發生的原因進行分析，探究國家食品安全法律規制的必要性，并分析法律規制在食品安全中的現狀，以期提出食品安全法律規制的完善方法。

一、三鹿奶案的根源分析

從一個僅有32頭奶牛的合作社，到銷售達百億的大企業，三鹿用了50多年的時間，然而，從聲名遠播的龍頭企業，到名譽掃地甚至破產，它只用了一百余天的時間。三鹿奶案的發生絕非偶然。一時間，中國制奶業暗流涌動，政府問責聲音此起彼伏，消費者賠償迫在眉睫，世界市場上中國產品信譽下降，奶制品衍生品紛紛暴露問題，造成如此嚴重后果的原因是什么?通過對三鹿奶案的深入研究，認為導致此次事件的根源有以下三個方面。

1.市場信息不對稱現象導致的市場失靈

目前 ，我國市場經濟發展尚不成熟，不能完全由食品生產企業自我約束，以保證食品質量安全。食品安全問題首先源于市場信息的不對稱、不完全性。“在食品市場上，生產者和消費者之間關于食品質量的安全信息是不對稱的，前者屬于信息優勢方，后者屬于信息劣勢方?！?/p>

食品生產者、加工者、銷售者比消費者對食品的農藥殘留、食品添加劑等相關安全性信息了解更多。企業本身存在趨利性，在利益最大化原則的驅動下，擁有信息優勢的食品經營者會不自覺地利用自身的信息優勢，提供虛假、遺漏、過時或誤導的信息，甚至采取不道德的手段生產，將那些假冒偽劣產品銷售給顧客。同時，對于生產者而言，提高質量及保證安全的措施將增加生產成本，食品質量信息不對稱會減少生產者提供安全食品的激勵。消費者在知情權和選擇權等信息的占有上總是處于劣勢，對于所選食品的安全性難以做出正確判斷，有可能導致市場經濟的“優勝劣汰”機制失靈，以致出現低質劣質食品驅逐高質優質食品的現象，最終導致食品市場秩序混亂。因此，市場上食品安全信息不對稱使得“三鹿奶粉”事件(食品安全事故)的發生存在可能性。

2.爭奪市場優勢引發的無序競爭

市場經濟的發展使日常生活中充斥著競爭的機遇與陷阱，競爭中“勝者存、敗者亡”的殘酷規律和無情的結果也牽掛著每一個參與市場競爭者的神經，在這種情況下，競爭的預期利益誘使某些經營者公然挑戰和踐踏商業道德的約束力，采取不正當的手段和方式追逐一己私利，出現了包括欺詐、虛假廣告宣傳、侵犯他人商業秘密、詆毀他人商譽等一系列不法行為，違反了正常的市場經濟秩序和市場經濟的基本準則，損害其他經營者的合法權益，造成市場秩序的混亂，違反商業道德，侵犯了消費者的合法權益。

在食品市場上同樣存在著大量競爭無序的現象，由于食品企業數量繁多，為了爭奪市場優勢從而在市場上占有一席之地并不斷擴大，某些利欲熏心的經營者就會不顧商業道德，通過廉價的非食品原料降低生產成本，從而壓低市場價格，并通過廣告進行虛假宣傳鼓吹自己的產品。三鹿企業即以此違法手段積聚了大量社會財富并占領了嬰幼兒奶粉的大部分市場，是無序競爭的體現。

3.企業趨利性導致企業漠視社會責任

企業社會責任，是指企業在追求自身經營利益的同時，也要對利益相關者(包括顧客、員工、債權人、政府、社會、環境等)承擔責任。(1)企業社會責任可以分為兩個大的層次:基本責任，包括經濟責任、法律責任、倫理責任;慈善責任或自愿責任。前者是任何企業，不論何種性質、處于企業生命周期的何種階段，都必須履行的，是一種義務;后者則取決于企業的能力和覺悟。任何一個企業，要想在社會中立足，做大做強自己的產品，必須要承擔社會責任，講誠信，遵守職業道德，不能以損害社會利益為代價謀取企業私利。

溫家寶總理曾在回答有關中國食品安全的提問時說，一個企業家身上應流著道德的血液。制造問題奶粉的企業正是面對巨大的利益刺激，道德良心已經沒有了底線，忘記了基本的社會道義與良知的他們，唯利是圖。而在這場奶業危機中，正是消費者用自己的選擇，及失信企業用自身的沉痛教訓說明，無論經營取得何種成就，企業社會責任感的缺失會在一夜之間讓大廈傾覆。

4.低廉的違法成本致使企業鋌而走險

為什么企業在重大食品安全事件面前敢如此膽大妄為，以身試法?筆者認為，除了存在僥幸心理，認為可以蒙混過關之外，相關處罰太輕，缺乏威懾力也是一個主要原因。當企業的違法成本低于從事違法行為所帶來的高額回報時，頻發的食品安全事故也就不足為奇了。

我國現行法律法規忽視了制假售假行為本身的危害，對制假售假行為處罰較輕，體現在經濟法、刑法等各方面。如《刑法》規定“在生產、銷售的食品中摻入有毒、有害的非食品原料的，或者銷售明知摻有有毒、有害的非食品原料的食品的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處銷售金額百分之五十以上二倍以下罰金;造成嚴重食物中毒事故或者其他嚴重食源性疾患， 對人體健康造成嚴重危害的，處五年以上十年以下有期徒刑，并處銷售金額百分之五十以上二倍以下罰金”。而對違法者追究刑事責任，一般只有在釀出命案后才有可能，而食品安全監管人員的責任追究更是鮮見。因此，我國這樣輕的處罰力度，是誘使企業鋌而走險的重要緣由。

當市場失靈、無序競爭、企業唯利性及違法的低成本導致企業鋌而走險，損害消費者利益致使社會分配不公時，國家對食品市場進行依法規制就成為人們的欲求。美國著名記者尼科爾斯?福克斯在其名著《美食與毒菌》中指出，我們的身邊原本充滿了看不見的危險，但現在我們不幸看見了，而且是在餐桌上。食品安全關系消費者的生命與健康，關系我國經濟的良性發展和政治穩定，于是強化我國食品安全法律規制是一項緊迫任務，具有必要性和緊迫性。

二、食品安全法律規制現狀

伴隨對食品安全問題重視程度的提高，我國政府制定并實施了一系列旨在保證食品安全或與之相關的法律法規，為我國食品質量安全的監管工作奠定了法律基礎。

縱觀我國食品安全的法律現狀，是由《食品安全法》、《產品質量法》、《標準化法》等法律為主導，《食品衛生行政處罰辦法》、《食品衛生監督程序》等有關食品安全的專門規章為主體以及諸如《消費者權益保護法》、《傳染病防治法》、《刑法》等法律、法規中有關食品安全的相關規定為補充構成的集合法律形態，是我國食品安全法律體系框架的現實。但是上述法律、法規是由不同級別、類型的國家機關在不同的時期制定和頒布的，相關的規定被分散在經濟法、行政法、刑法、民商法和我國批準參加的國際條約中，眾多的部門法不能解決單一法律調整范圍狹小且因相互間矛盾帶來的執法難的事實。筆者認為食品安全法律規制體系尚有以下不足之處:

第一，食品安全法制理念缺失?！妒称钒踩ā分贫ㄒ郧按嬖诘姆煞ㄒ幵谥贫〞r，并沒有充分考慮到食品安全問題，長期存在的詞匯為食品質量和食品衛生，食品安全并未進入立法視角，當食品安全問題成為突出問題時，就顯得很不適應。如我國現行的《標準化法》，總體上偏重于工業產品標準，對于農產品的產品質量標準卻是推薦性標準，應當制定強制性標準。(2)歐美等發達國家早在上個世紀初期就已經制定了食品安全基本法律，起碼有一部比較成熟的通用法律。而我國，在近年來食品安全問題頻發的現狀下，才促使了食品安全法的出臺。

食品安全理念的缺失不僅反映在立法方面，還存在在食品安全法律的實施者及權利義務承擔者身上，如還存在著政府管理者為了經濟發展而忽視食品安全的現象，尤其是一些經濟欠發達地區，政府把主要經歷放在了解決生存、謀求發展上，因發展經濟而忽視了食品安全的現象大量存在，這就產生了執法不嚴、違法不究的現象;一些食品生產經營者，在利益的驅使下，食品安全往往讓位于企業的經濟效益，這就使食品安全喪失了源頭上的保護閘;就普通的消費者而言，雖然對食品安全的重視程度有所提高，但是信息不對稱現象也使其不可能掌握太多的食品安全知識。食品安全意識的缺失與無能為力，則為食品安全違法行為的泛濫提供了得以生存的土壤。因此，增強全民的食品安全意識，尤其是管理者的食品安全意識，是解決食品安全問題的前提。

第二，食品安全相關法律體系尚不全面?！妒称钒踩ā返某雠_并不能改變我國已頒布的涉及食品安全的法律法規雖然數量繁多，但因分段立法、條款相對分散、單個法律法規調整范圍較窄、法律效力層次低的事實，加之一些法律規定比較原則和寬泛，缺乏清晰準確的執法標準和可操作性，留下執法空隙和交叉，這也在一定程度上反映了法律間的協調性差的問題。而我國目前采取的是食品安全分段監管機制，其中，農產品由農業部門管理，食品生產、加工、制作過程由質檢部門管理，食品流通和銷售過程由工商部門管理;餐飲業由衛生部門管理。法律法規的不配套，是食品安全執法的首要障礙。食品安全體系中“角色不清”導致衛生部、農業部、環保總局糧食總局、質檢總局、工商總局的職能權限界定不清，職能部門既制定和解釋法規、標準，又行使執法功能，不可避免地出現問題，滋生腐敗使食品安全難以真正落實。因此實踐中定性不準確、處理不當的現象比比皆是。對同一具體的食品制假售假行為，處理結果差別較大。

此外，我國食品市場的市場準入制度、市場退出制度尚未健全，食品安全標準、檢測和認證體系亟待法律正式統一認可，食品信息供給的法律制度仍未建立，突發食品安全事件的應急制度仍需完善，食品安全保障制度還存在一些空白，導致無法可依。三鹿奶案中的三聚氰胺非食品原料檢驗標準的缺乏便是一例。從總體上說我國尚未建立起從食品生產到消費再到最后處理的食品生命周期的全程法律規制體系。

第三，食品市場執法不到位，力度不夠。首先，由于法律法規自身的交叉與重疊，導致多頭執法，影響監管效果。對于食品質量的監管，現行法律法規賦予許多部門以執法權力。如《產品質量法》規定工商和質量監督部門都是執法主體，現《食品安全法》規定，工商、衛生、質監、農業等行政管理部門都承擔食品衛生監督管理任務，職責不清必然導致重復執法或出現執法的真空地帶，加上各部門對法律的認識和理解不一致，在部門利益的驅動下，部門之間各取所需，各自理解執行，爭權奪利、推諉扯皮、相互掣肘的現象時有發生。“多龍治水”演變成“無龍治水”也不足為怪了。

其次，執法部門以罰代管、以罰代刑，影響法律的嚴肅性。法律通過包括罰款在內的多種責任承擔方式促使人們遵紀守法，維護良好的社會秩序，并有效防止違法行為的再度發生。因此罰款不是執法的目的，而是保證法律的實施的一種手段，但執法機構在執法時卻本末倒置了。執法機關在執法中普遍存在著 “執法就是罰款、管理就是收費”的“以罰代管、以罰代刑”現象，于是圍繞罰款搞管理，精于“打放結合”之術，玩“貓捉老鼠”游戲，為了應付財務壓力而只能重罰款而不計其余，以確保完成罰款指標。再加之存在地方保護主義的傾向，為保護本地區有貢獻的企業，將違法現象隱瞞不報，以財產罰代替應有的刑事制裁和民事責任，使企業肆無忌憚，制售有毒有害食品的現象屢禁不止，甚至有的企業就把這些罰款算入生產成本，法律威懾力成為一紙空文。

再次，存在運動式執法現象。法律執行過程缺乏規范化和持續性。由于食品安全執法主體多元化，導致了在打擊假冒偽劣食品、保證食品安全的執法過程中缺乏規范化和持續性，往往在出現重大食品安全事故后，由上級行政機關發布命令，相關部門進行一陣風式的檢查、處理。加之存在執法不嚴、不徹底，當這陣風過后，假冒偽劣食品又重新泛濫起來。這種執法主體多元化、食品安全職能交叉的現行體制，無法從根本上解決食品安全問題。

第四，食品安全的法律責任不夠全面和嚴厲。這不僅是使企業鋌而走險的誘因，也反映了在法律規制體系中法律責任規定的缺陷。我國關于食品安全責任的規定散見于《民法通則》、《產品質量法》、《刑法》、《消費者權益保護法》等法律法規關于產品責任的法律條文中。這些法律規定多是針對整個產品制定的，并未考慮到食品的特殊性。食品安全責任及其抗辯事由分散在屬性不一的部門法中，在適用時難免會出現相互交叉重疊甚至沖突的情形。法律應當規定食品經營者對食品安全承擔主要責任和專屬責任。他們有義務通過自檢和現代化的危害控制技術來保證食品安全。而一旦由于其過失或故意引發食品安全責任事故，其理應為此承擔高額的代價。

在發達國家，法律對問題食品的生產經營者處罰非常嚴厲，一般對食品質量安全事故采取重罰，特別是對蓄意破壞食品質量安全者，不僅要求立即停業待查，而且高額的罰款往往會令其關門倒閉，讓違法者得不償失。如美國，該國法律規定，無論金額大小，只要制假售假均屬有罪，處以25萬美元以上100 萬美元以下的罰款，并處以5 年以上的監禁，如有假冒前科，罰款額可達500 萬美元，這樣的處理才會使經營者像珍惜生命一樣維護食品安全。(3)而我國現行法律法規恰恰忽視了制假售假行為本身的危害，對制假售假行為處罰較輕，這無疑是對違法者的縱容和對人民群眾生命與健康的輕視。從打擊猖獗的食品違法犯罪行為的迫切要求來看，目前食品違法犯罪行為在法律責任的設定上范圍狹隘，在處罰力度上乏力，沒有徹底剝奪違法犯罪分子再次違法犯罪的條件和能力，不能夠充分發揮法律應有的威懾力。這就導致了食品安全事件在我國屢屢發生，層出不窮。

此外，諸如保健食品、自然食品、生態食品、無公害食品、無公害農產品和綠色食品、免檢食品等明目繁多的不同食品安全等級的詞匯，加之不同地域級別的政府部門和新聞媒體對食品的評比和予以的稱號如中國名牌、消費者信任品牌、推薦品牌、某某一百強等評選，法律對此尚未進行調節和規范，增加了消費者識別食品安全等級的難度和市場的不透明度，也在一定程度上成為政府免責的擋箭牌，也成為建立部門利益的小金庫，如存在十余年的食品免檢制度。

三、食品安全法律規制的完善

民以食為天，國以食為安。食品安全不僅關系到國家的形象、經濟的發展、社會的穩定，也是關系到人民群眾安居樂業的問題，解決食品安全問題，才能維護人民群眾的根本利益。通過對我國食品安全的立法現狀分析，本文認為完善我國食品安全法律規制，必須從以下幾點入手:

1.強化食品安全理念

加強我國食品安全法律規制，首要的是樹立食品安全法律理念。1996年世界衛生組織將食品安全定義為“對食品按其原定用途進行制作和食用時不會使消費者健康受害的一種擔?！薄?具體地說，食品安全是指食品的種植、養殖、加工、包裝、貯藏、運輸、銷售、消費等活動符合國家強制標準和要求，不存在可能損害或威脅消費者及其后代健康的有毒有害物質。食品安全是結果安全和過程安全的完整統一。因此，食品安全法律規制是一個系統工程，樹立食品安全法律理念應當把結果安全和過程安全均納入法律規制視野。其次，應當對全民進行食品安全知識的宣傳教育，利用一切媒體宣傳食品安全科普知識、科學種植養殖知識等。再次，要加強社會主義道德、誠信、公德的宣傳教育，加強社會信用、企業信用和個人信用的建設，促使企業遵守職業道德，承擔企業社會責任，食品安全問題才能從根本上得到解決。

2.清理并完善現有的法律法規

對現有法律法規進行認真清理、補充和完善，對一些舊法進行廢止、修改和整合，將散存于各法律法規中有關食品安全的內容整合， 盡可能減少和避免立法和執法上的相互沖突，解決法律體系的混亂，保持法制的統一性和完整性。首先應當確立立法原則，即食品安全法律制度應當涵蓋從 “農田到餐桌”的全過程，不能在任何一個環節出現漏洞和問題，應當按照社會分工和社會協作的要求來設計各項法律制度，涵蓋食品鏈的各個環節，進行系統、綜合、全面、立體的法律規制，并進一步與國際接軌;其次，應當完善《食品安全法》，如完善食品常規檢驗制度，并以此為核心、在此基礎上制定相關的單行法規及完善技術性法規以明確標準，其中包括標準化、產地環境認證、質量體系認證、產品認證、標簽管理、投入品、農藥、獸藥、飼料、肥料、激素、添加劑等的使用、質量監督檢查、食品安全信用、食品安全評價等;再次，應當注意提高法律效力的層次性，對部門立法應當嚴格審查，此外，還應對社會參與執法、政府促進守法留有空間。

3.加強執法監督，提高執法效能

有效的執法監督與執法效果的軟件的保證可以有效的減輕競爭無序的狀況，促進食品市場良好的競爭秩序的建立。要建立統一的監督執法體系，克服各自為戰的局面，部分執法部門可以考慮實行垂直管理，以根除部門、地方利益和徇私枉法。首先，分段監管符合國情，但應當避免分段監管帶來的重疊和權力的真空地帶，應當做到責任明確，進一步理順監管體制，建立“統一、協調、權威、高效”的食品安全監管體制，要強化各相關行政部門之間的協調配合，加強聯系和信息共享。雖然《食品安全法》規定國務院設定食品安全委員會，但地方仍處于多頭治水狀態，應當考慮同樣在地方建立食品安全委員會。其次，國外經驗表明，對食品生產相關企業實行強制性管制是提高食品安全水平的基礎。食品安全比其他任何一種與健康相關的政府活動需要連續和強制性的管理。針對目前我國普遍存在執法不嚴，違法不究或者處罰較輕的問題，要擴大執法部門檢查權，加大對違反食品質量安全法律法規的懲處力度。再次，應當改變運動式執法的現狀，強化對食品生產加工企業的日常監督管理，確保食品安全法律法規的執行力和可操作性，做到令行禁止、政令暢通。最后，落實執法人員責任制和責任追究制，從制度上保障食品監管工作順利進行。強化責任意識，建立責任制，使權力與責任掛鉤，使責任追究落到實處，努力形成工作高效、執法嚴明的隊伍.

4.完善責任體制，加大違法成本

事實上，有毒食品的生產者和銷售者中，除了部分不懂法外，主要是利益驅動，是在預期的獲利和懲罰間權衡后而為之的。只有重典治亂，加大處罰力度，提高制售毒食品的風險成本，使其大于違法所獲利益，生產者才會停止違法。首先應當在立法中根據不同需要設定嚴格產品責任或過失責任，如《產品責任法》中應將嚴格責任明確寫入法律，以期產生單方面的有效預防激勵;加大懲罰性賠償力度，由加害人給予受害人超過其實際損失的損害賠償金額。在我國現行立法中，按照《食品安全法》第九十六條規定:“違反本法規定，造成人身、財產或者其他損害的，依法承擔賠償責任。生產不符合食品安全標準的食品或者銷售明知是不符合食品安全標準的食品，消費者除要求賠償損失外，還可以向生產者或者銷售者要求支付價款十倍的賠償金”?？梢?，我國立法中已經承認懲罰性賠償制度的實用價值，但以價款為計算基準，懲罰性賠償標準偏低，震懾力度顯然不夠，難以對違法行為形成有效的制約。加大懲罰性賠償力度，侵權人的私人成本就會大大增加，在一定程度上可使其博弈后的選擇不是違法。其次，加大刑罰力度，刑法具有預防與懲治的雙重功效。借鑒國外經驗，對制售有毒食品的經營者施以包括自由罰在內的刑罰方法，并可以在一定時間內剝奪其從業資格，不僅可以起到安撫受害者，懲罰教育違法者的作用，對同行業食品經營者也是一種威懾。

5.加強食品市場的準入及退出的管制和監管

目前，我國存在的市場準入制度主要是由各部門制定的規章，以質檢部門的食品質量安全市場準入制度為例，包括許可證制度、強制檢驗制度以及市場準入標志制度，法律并沒有明確的規定。而確保食品安全，這是防止偽劣產品進入市場的重要防線。我國應當加強建立嚴格的食品準入審查制度，同時要盡快建立一套具有國際水平的檢疫技術。由于食品流通涉及眾多環節，而每個環節都可能受到不安全因素的影響，因此對食品安全的監督需要貫徹在各個環節中，并建立食品備案制度，每一個環節均應按分類標準進行備案。在市場退出制度方面，現階段主要是企業的自動召回為主，應當完善食品召回制度，與市場強制退出制度相結合。

此外，還應當大力發揮新聞媒體及社會輿論的引導作用，加大媒體信息披露力度;依法加強權力監督，保證公正執法;行業協會和消費者協會等社會組織的作用也應當充分發揮，通過行業自律減輕執法成本，消費者權益也可得到最大限度的保護;對于有關食品的各項定義應當明確依法規定，并且將各項稱號的評比納入法律軌道……

食品安全期待法律庇佑，一個既符合我國國情又與國際接軌的食品安全法律體系，不僅可為企業提供一套完整有效、科學合理的安全生產和監控管理技術標準，并強化食品從業者的自主意識，引導和規范企業行為，還可以提高我國的國際競爭力，從而推動我國食品產業又好又快的發展，是人民群眾的福祉所在。

三鹿奶案的發生，是在市場經濟逐步發展的過程中，社會為之付出的代價，可以說，其造成的影響在漸漸平息，但絕不應當是休止符，任何我們社會所付出的代價，均應成為制度進步的階梯。事實上，其已經帶動了《食品安全法》的出臺，也必將加快食品安全法律規制體系的完善的步伐。