國(guó)外城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革的考察與借鑒

[摘 要] 進(jìn)入20世紀(jì)80年代以來，全球大多數(shù)國(guó)家都在積極探索和推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施的投融資體制改革，各國(guó)的實(shí)踐充分證明，這是一次投融資能力擴(kuò)張與效率增進(jìn)的歷史性變革。其中有很多成功做法和寶貴經(jīng)驗(yàn)值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。本文將重點(diǎn)對(duì)英國(guó)、美國(guó)和日本的基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革進(jìn)行考察，力求為我國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革提供參考和借鑒。

[關(guān)鍵詞] 基礎(chǔ)設(shè)施 投融資體制改革 借鑒

一、國(guó)外城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革考察

從上世紀(jì)80年代開始，世界上大多數(shù)國(guó)家都在積極探索和推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革，掀起了一股席卷全球的改革浪潮。這一改革的結(jié)果是基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式由單一的政府主導(dǎo)模式轉(zhuǎn)變?yōu)檎c私人資金共同參與的民營(yíng)化主導(dǎo)的混合模式，基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)由原來政府壟斷的封閉型市場(chǎng)轉(zhuǎn)變成面向全社會(huì)的競(jìng)爭(zhēng)性開放市場(chǎng)。

1.英國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革

英國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革是建立在20世紀(jì)70年代末國(guó)有企業(yè)改革基礎(chǔ)上的，因?yàn)椋?guó)國(guó)有企業(yè)大多集中在城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，所以，可以說英國(guó)的國(guó)有企業(yè)改革直接帶動(dòng)了城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投融資體制的變革。改革的本質(zhì)在于打破傳統(tǒng)政府壟斷經(jīng)營(yíng)的局面，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高供給效率和質(zhì)量，從而滿足公眾多元化的需求。改革中主要采取了如下一些做法:

(1)出售國(guó)有資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)從公共部門向私人部門的轉(zhuǎn)移。這是英國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革中采取的主要做法，因?yàn)橛?guó)和其他西方國(guó)家不同，改革之前，英國(guó)的公用事業(yè)基本上都由政府壟斷經(jīng)營(yíng)。而從1979年開始，英國(guó)政府陸續(xù)將一些大公司的國(guó)有資產(chǎn)賣給了私營(yíng)企業(yè)、外國(guó)投資者和個(gè)人。具體出售的辦法有:以出售股票的方式出售國(guó)有資產(chǎn)。英國(guó)電信公司、英國(guó)煤氣公司等采用了這種做法;把國(guó)有企業(yè)整體出售。這種方式主要用來處理一些具有競(jìng)爭(zhēng)性的小型國(guó)有企業(yè)或公用事業(yè)企業(yè)的附屬企業(yè);把國(guó)有企業(yè)整體賣給由多家投資者組成的集團(tuán)。國(guó)有電力供應(yīng)企業(yè)的出售采用了這個(gè)辦法;把國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)賣給企業(yè)的管理階層或職工，如英國(guó)水路運(yùn)輸集團(tuán)。???通過以上方式不僅減輕了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，也使企業(yè)的運(yùn)營(yíng)效率有了不同程度的提高。

(2)吸引民間資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。英國(guó)在城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革過程中針對(duì)不同性質(zhì)的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，采取了不同的吸引民間資本投資的方式。如，對(duì)可以通過收費(fèi)收回投資的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，由私人企業(yè)出資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理，政府不參與投資和管理;對(duì)可以收費(fèi)但通過收費(fèi)不能完全收回投資的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，政府適當(dāng)給予補(bǔ)貼;而對(duì)那些不能實(shí)現(xiàn)收費(fèi)機(jī)制的純公共品，私人無法通過項(xiàng)目建成后的經(jīng)營(yíng)收回投資的項(xiàng)目，政府主要采取公共部門和私人部門合作的方式，由私人企業(yè)出資建設(shè)和經(jīng)營(yíng)管理，由政府在未來項(xiàng)目建成后購(gòu)買該項(xiàng)目的服務(wù)。具體操作辦法見下表。

資料來源:根據(jù)相關(guān)資料整理。

2.美國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革

美國(guó)是發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的傳統(tǒng)方式是民營(yíng)經(jīng)濟(jì)直接負(fù)責(zé)，但政府加以管制，且管制的力度非常大、范圍非常廣。因此，美國(guó)的城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革是以放松管制為特征的。改革的經(jīng)驗(yàn)包括如下方面:

(1)兩種管制并存，刺激市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的全面展開。美國(guó)的改革中放松管制與激勵(lì)性管制同時(shí)開展，放松管制意味著政府放松和取消了許多管制條款，如，將許可制放松為申報(bào)制，將經(jīng)濟(jì)性管制的各項(xiàng)條款取消。但是，放松管制的領(lǐng)域主要是那些公用事業(yè)的自然壟斷性質(zhì)已經(jīng)發(fā)生變化的領(lǐng)域，以及原有自然壟斷型企業(yè)經(jīng)營(yíng)的大量非自然壟斷業(yè)務(wù)部分。而對(duì)自然壟斷性業(yè)務(wù)，美國(guó)政府繼續(xù)對(duì)其進(jìn)行管制，但為激勵(lì)企業(yè)提高效率，引入了新的管制方式——激勵(lì)性管制 (Incentive Regulation)，即在保持原有管制結(jié)構(gòu)的條件下，給予被管制企業(yè)以競(jìng)爭(zhēng)壓力來提高生產(chǎn)效率和經(jīng)營(yíng)效率。

(2)建立獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。包括對(duì)跨州服務(wù)事業(yè)進(jìn)行管理的聯(lián)邦管制委員會(huì)，以及只對(duì)州內(nèi)服務(wù)事業(yè)進(jìn)行管理的州管制委員會(huì)。聯(lián)邦管制機(jī)構(gòu)(如州際貿(mào)易委員會(huì)、聯(lián)邦能源管制委員會(huì)、聯(lián)邦通信委員會(huì)等)由5名～7名中立的委員組成委員會(huì)，委員會(huì)下設(shè)擔(dān)當(dāng)行政事務(wù)的秘書處和反映消費(fèi)者意見的聽證會(huì)等組織。州管制委員會(huì)組織大體上與聯(lián)邦管制機(jī)構(gòu)相同。這些機(jī)構(gòu)擁有三種管制權(quán)力:一是核發(fā)經(jīng)營(yíng)許可證，二是規(guī)定運(yùn)費(fèi)和價(jià)格，三是核準(zhǔn)企業(yè)組織的內(nèi)部規(guī)章。管制部門與行業(yè)主管部門是分開的。

3.日本城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革

日本的公用事業(yè)改革始于20世紀(jì)80年代，進(jìn)入90年代后改革步伐加快。日本基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的快速發(fā)展，得益于政府預(yù)算特別是財(cái)政融資的大力支持，但日本政府并沒有忽視或排斥資本市場(chǎng)的作用，并制定了相應(yīng)的法律法規(guī)來引導(dǎo)民間資本進(jìn)入。其改革的主要舉措有:

(1)引入競(jìng)爭(zhēng)與企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革并舉。日本改革的一個(gè)重要方面是改革原有國(guó)有企業(yè)，組建新企業(yè)，使其自負(fù)盈虧，分離其與政府的關(guān)系。同時(shí)，進(jìn)行組織結(jié)構(gòu)調(diào)整，將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的建立與企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革同步進(jìn)行。如1987年4月對(duì)國(guó)家鐵路公司實(shí)行民營(yíng)化，將“國(guó)鐵”分割為11個(gè)單位(包括6個(gè)客運(yùn)公司和5個(gè)貨運(yùn)公司)，各公司都實(shí)行股份制，通過各公司之間的競(jìng)爭(zhēng)而提高經(jīng)營(yíng)效率，其結(jié)果不僅降低了票價(jià)，而且使“國(guó)鐵”扭虧為盈。

(2)積極探索多元化的融資渠道。日本在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域除政府財(cái)政支持外，也不忽視或排斥資本市場(chǎng)的作用，日本政府認(rèn)為，只要某一部門具備了從金融市場(chǎng)籌集資金的能力，就應(yīng)當(dāng)毫不猶豫地把該部門推向市場(chǎng)。政府主要采取的融資手段包括提供財(cái)政和政策性金融擔(dān)保、發(fā)行長(zhǎng)期金融債券、國(guó)營(yíng)企業(yè)民營(yíng)化、直接投資引導(dǎo)和開拓特殊債券市場(chǎng)等多種方式，實(shí)現(xiàn)了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金渠道的多元化。

(3)注重法制引導(dǎo)。從20世紀(jì)80年代開始，日本加快了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的市場(chǎng)化進(jìn)程。在此期間制定了多項(xiàng)法律法規(guī)來規(guī)范和引導(dǎo)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)向市場(chǎng)化發(fā)展。如頒布了《關(guān)本于活用民間事業(yè)者的能力來促進(jìn)特定設(shè)施建設(shè)的臨時(shí)措施法》、《關(guān)于推進(jìn)民間都市開發(fā)的特別措施法》、《地域綜合整備資金貸款法》、《PPP推進(jìn)法》等一系列的法律來保證改革的實(shí)施。

二、國(guó)外城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革的比較

通過以上對(duì)英、美、日公用事業(yè)改革的考察，可以看出，他們推行改革的動(dòng)機(jī)和目的是不同的，不同的動(dòng)機(jī)和目的決定了改革的方式和方法也有所不同。如美國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投資是以私營(yíng)經(jīng)濟(jì)為主體，政府進(jìn)行干預(yù)，所以改革的目的是為引入競(jìng)爭(zhēng)，提高基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)的效率，改善服務(wù)質(zhì)量。在改革的方式上是以放松管制為主，產(chǎn)權(quán)變更并不是美國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域改革的重點(diǎn)。英國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域改革的目的旨在通過私有化變更產(chǎn)權(quán)的方式來擺脫政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的干預(yù)，改善財(cái)政收支狀況，提高政府投資效益。因此在改革方式上是以出售國(guó)有產(chǎn)權(quán)的方式推進(jìn)的。而日本的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域改革的初衷則是減少財(cái)政赤字，實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入的最大化，所以日本就沒有像英國(guó)那樣采取對(duì)個(gè)人和職工的優(yōu)惠政策，而是對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)進(jìn)行分拆，實(shí)行股份制改造，通過資本市場(chǎng)出售部分國(guó)有股權(quán)，扭轉(zhuǎn)企業(yè)虧損的局面。

研究發(fā)達(dá)國(guó)家的公用事業(yè)改革，還可以看出改革中的一些共同取向:

1.引入競(jìng)爭(zhēng)、完善產(chǎn)權(quán)制度

在城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革中，為達(dá)到促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)、選擇基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營(yíng)主體的重要目標(biāo)，各國(guó)政府采取一系列鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)和完善產(chǎn)權(quán)制度的措施及做法。20世紀(jì)80年代，英國(guó)以電信改革為開端，相繼對(duì)電力、煤氣和自來水供應(yīng)、鐵路運(yùn)輸?shù)茸匀粔艛嗥髽I(yè)進(jìn)行民營(yíng)化改革，同時(shí)采取多種措施引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。美國(guó)自然壟斷企業(yè)的傳統(tǒng)治理方式是民營(yíng)經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)，政府進(jìn)行規(guī)制。企業(yè)的產(chǎn)權(quán)制度改革并不是其重點(diǎn)，而在于采取組織結(jié)構(gòu)等措施來推動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的建立，拆分ATT就是一個(gè)典型的例子。日本的自然壟斷企業(yè)在改革前被置于各種規(guī)制之下，為了增強(qiáng)企業(yè)的活力，促進(jìn)自由競(jìng)爭(zhēng)，從20世紀(jì)80年代開始尤其進(jìn)入90年代，日本加快了規(guī)制改革，一個(gè)重要手段就是實(shí)行國(guó)鐵、電話電報(bào)公社、專賣公社、日本航空等國(guó)有企業(yè)的民營(yíng)化，進(jìn)行組織結(jié)構(gòu)調(diào)整。

2.多種方式引導(dǎo)民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

引導(dǎo)民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成為各國(guó)改革中普遍采用的做法，政府通過允許民間資本進(jìn)入城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，以尋求相應(yīng)的專業(yè)技術(shù)知識(shí)和新的投資來源，同時(shí)提高運(yùn)營(yíng)效率，減少基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)政府財(cái)政的依賴。美國(guó)民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的領(lǐng)域較為廣泛，參與的程度也較高。以美國(guó)的鐵路建設(shè)為例，雖有聯(lián)邦政府和地方政府的投資參與，但卻以私人投資為主，他們中既包括大型投資銀行，也包括投資額相對(duì)較小的私人企業(yè)和新建鐵路沿線的居民投資者。在民間資本控制的基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)定價(jià)權(quán)方面，政府規(guī)定可以由企業(yè)自主定價(jià)，其投資回報(bào)率可以高于市場(chǎng)一般利率水平。英國(guó)和日本在引導(dǎo)民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的過程中更是采用了多種手段和途徑，如獨(dú)資、合資、合作、參股、特許經(jīng)營(yíng)、發(fā)行債券等多種方式，不斷尋找潛在的投資者。

3.健全法律法規(guī)

國(guó)外的公用事業(yè)改革十分注重立法先行，在整個(gè)改革過程中制定了較為完善細(xì)致的法律法規(guī)。如美國(guó)政府于1976年～1982年僅在交通運(yùn)輸領(lǐng)域就頒布了《鐵路振興和管制改革法案》、《航空貨運(yùn)放松管制法》、《航空客運(yùn)放松管制法》、《汽車運(yùn)輸法》、《鐵路法》和《公共汽車管理改革法》等多部法案，對(duì)交通運(yùn)輸企業(yè)的改革進(jìn)行了規(guī)定。1996年，美國(guó)國(guó)會(huì)又通過了新的《電信法》，推動(dòng)美國(guó)電信市場(chǎng)改革，使整個(gè)改革過程有法可依。英國(guó)和日本政府在推進(jìn)自然壟斷型企業(yè)改革過程中也制定了多部法律，使改革具有法律依據(jù)和實(shí)施程序.

三、國(guó)外城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革對(duì)我國(guó)的啟示和借鑒

通過對(duì)西方發(fā)達(dá)國(guó)家城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革的考察，可以看出，雖然各國(guó)在不同時(shí)期采取的改革措施不盡相同，但他們也存在著一些共同的特點(diǎn)，即各國(guó)政府都很重視市場(chǎng)機(jī)制在基礎(chǔ)設(shè)施投融資中的作用，積極鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，并出臺(tái)吸引民間資本進(jìn)入的優(yōu)惠政策，倡導(dǎo)新型的融資方式，制定較為完善的法律法規(guī)，重視社會(huì)監(jiān)督，不斷完善公用事業(yè)的監(jiān)管體系等。總結(jié)國(guó)外城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革的成功經(jīng)驗(yàn)，可以給我國(guó)帶來如下啟示和借鑒:

1.轉(zhuǎn)變政府職能，充分發(fā)揮政府在城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革中的作用

西方國(guó)家進(jìn)行的基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革，從某種意義上說，亦是政府職能轉(zhuǎn)變的過程。英國(guó)在改革后，政府不再以所有者的身份干預(yù)企業(yè)的具體經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，而是以簡(jiǎn)潔的宏觀調(diào)控手段加以指導(dǎo)、調(diào)控和引導(dǎo)。在改革過程中為了將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入公用企業(yè)，英國(guó)政府放松了對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的管制，但放松管制的同時(shí)也采取多種手段加強(qiáng)政府的監(jiān)管職能。而美國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革雖然是以放松政府管制為主要特征，但這也并不意味著政府不發(fā)揮任何作用，政府的主要作用是從補(bǔ)缺、引導(dǎo)和保護(hù)方面來影響民間投資主體的決策，取得了很好的效果。可見，在改革過程中轉(zhuǎn)變政府職能并不意味著要放棄或減弱政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的干預(yù)，而是把直接干預(yù)企業(yè)的行為轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接的引導(dǎo)、調(diào)控、監(jiān)督和制定相關(guān)政策上來，這是非常值得我們學(xué)習(xí)和借鑒的。長(zhǎng)期以來，我國(guó)政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理中一直承擔(dān)著多重角色，即是直接的投資者，又是建設(shè)者、運(yùn)營(yíng)者和管理者。這種“大政府”的管理模式導(dǎo)致我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施投融資市場(chǎng)主體缺位，資金效率低下，政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不斷積聚。借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)的具體情況，本文認(rèn)為當(dāng)前在基礎(chǔ)設(shè)施投融資領(lǐng)域應(yīng)充分發(fā)揮政府的引導(dǎo)、服務(wù)、管理和監(jiān)督職能。

2.拓寬融資渠道，創(chuàng)新融資方式

西方國(guó)家城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革，在拓寬融資渠道，創(chuàng)新融資方式方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。比如，日本將大型國(guó)有企業(yè)改為股份制企業(yè)，通過上市籌集股權(quán)資金;美國(guó)通過發(fā)行市政債券籌集資金;英國(guó)的做法是推行政府與私人合作的PPP模式進(jìn)行融資。此外，利用保險(xiǎn)、養(yǎng)老基金、投資基金等投資城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也是西方國(guó)家普遍采用的做法。相比發(fā)達(dá)國(guó)家，雖然近幾年我國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域也在逐步向非政府資金開放，融資渠道逐漸拓寬，但總體而言，我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施融資渠道還十分有限，為此，我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革，仍需進(jìn)一步拓寬融資渠道，創(chuàng)新融資方式。

3.加強(qiáng)法制建設(shè)，完善政策法規(guī)體系

制定明確具體的法律法規(guī)，規(guī)范改革過程，防范風(fēng)險(xiǎn)，這是發(fā)達(dá)國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施改革的成功關(guān)鍵和制度保障。目前，我們的當(dāng)務(wù)之極是盡快建立健全我國(guó)公用事業(yè)領(lǐng)域的相關(guān)政策法規(guī)，對(duì)現(xiàn)有法規(guī)中限制或阻礙基礎(chǔ)設(shè)施融資的相關(guān)條款加以修改和完善。同時(shí)，還應(yīng)加快制定與投資有關(guān)的法律法規(guī)，依法保護(hù)投資者的合法權(quán)益，依法規(guī)范各類投資主體的投資行為和政府的投資管理活動(dòng)。只有加快法制建設(shè)、完善政策法規(guī)體系，才能實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施投融資對(duì)社會(huì)資金的開放，從而加快基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制的市場(chǎng)化進(jìn)程。

4.轉(zhuǎn)變政府監(jiān)管模式，充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督組織的作用

考察西方國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制可以發(fā)現(xiàn)一個(gè)共同現(xiàn)象，就是非常重視發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督組織的作用。因此，我國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革應(yīng)充分借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，在公用事業(yè)領(lǐng)域依法建立相對(duì)獨(dú)立、利益中性的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，形成政企分離的管理體制;建立能充分代表消費(fèi)者利益的專門組織，以維護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益;充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督組織的作用，接受司法、審計(jì)以及新聞媒體等社會(huì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施融資過程、融資資金的使用和監(jiān)督;健全聽證會(huì)制度，在制定和調(diào)整涉及消費(fèi)者、企業(yè)各利益集團(tuán)的政策法規(guī)、特別是周期性調(diào)整管制價(jià)格時(shí)，都必須實(shí)行聽證會(huì)制度，接受社會(huì)監(jiān)督。

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