公路建設中引入代建制的思考

摘要：項目代建制正在公路建設中試行，也是發展趨勢，本文敘述了代建制的優點，以及公路建設中代建單位的工作要點 關鍵詞：公路 代建 要點

0 引言

長期以來，我國公路建設項目基本上都是由項目法人(投資人)通過組建臨時機構(如工程指揮部、項目辦公室等)進行建設管理。這些臨時班子通常缺乏足夠的專業技術和管理才能，難免出現各種管理不善的現象，如決策不夠成熟，方案不夠完善，工作效率不高，投資效益低下等。同時，基建班子一般在項目建成后隨即撤消，在建設中積累的經驗教訓不能有效轉為技術資源，供其他單位或后續項目借鑒。

代建制則是指項目法人通過招標或者競爭性談判的方式，選擇社會專業化的項目管理單位(代建單位)，負責項目的投資管理和建設組織實施工作，項目建成后交付使用單位的制度。

1 代建制的優點

與項目業主自己管理(自建制)相比較，代建具有下述優點：

1.1項目決策更加科學深入自建制下，項目可行性研究報告往往由于領導的指示而深度不夠，從而導致決策依據不充分。

實行代建制，使用單位將前期工作委托代建單位通過選擇專業咨詢機構完成，而非自己決策，可行性研究等工作不僅需達到國家規定的深度要求，更重要的是必須滿足項目后續工作的需要。前期決策階段所確定的建設內容、規模、標準及投資，一經確定，便不得隨意改動，使得前期工作的重要性和科學性得到切實體現。同時，在代建制下，政府需根據合同約定，按照項目進度撥付工程款，因此，政府必須比以往更加重視項目資金的籌措和使用計劃，排出項目重要性順序，循序漸進，量力而為。

1.2項目管理水平和工作效率大幅提高自建制下，使用單位對政府投資項目的管理一般是行政式的管理，不是專業化管理。

代建制下，通過競爭選擇的代建單位往往是公路建設行業中有高資質的施工、設計或監理咨詢單位。他們擁有大批專業人員，具有豐富的專業知識和經驗，熟悉整個建設流程。委托這樣的機構代行業主職能，對項目進行管理，能夠在項目建設中發揮重要的主導作用，通過制訂全程項目實施計劃，設計風險預案，協調參建單位關系，合理安排工作，能極大地提升項目管理水平和工作效率。

1.3競爭機制發揮充分作用競爭是激發活力和創新的源泉。代建制采用多道環節的招標采購，競爭充分，無論是投標代建的單位還是投標前期咨詢、施工或設備材料供應的單位，必然會盡其所能，以合理的報價提供最優的技術方案、服務和產品，這不僅有利于降低項目總成本，還能起到優化項目的作用。

1.4政府對項目的監管更加規范有力代建制將增強項目建設各方的責任意識。通過職責分工，項目建設各方之間產生互相監督工作的關系。特別是使用單位，在提出項目功能和建設要求后，其主要工作就是對代建單位的監督，有利于自覺規范投資管理行為。

代建制有利于政府加強對投資項目的監管。自建制條件下，政府部門與項目管理單位多是上下級關系，而政府部門與代建單位是合同甲乙雙方的關系，政府主要以合同管理為中心，運用法律手段，制衡各方。

1.5業主回避了風險、節省投資自建制的項目管理機構是由項目業主自己組建的，在項目管理過程中承擔著業主的全部風險，業主逃避不了責任。而實行代建制，業主可以將方案調整、質量、工期、造價、與各參建單位的爭議、與工程所在地各方面的爭議等風險很大程度的轉移給代建單位。

代建單位具備足夠的專業知識，且為了利益最大化，將在保證使用功能的前提下最大限度的優化方案，在建設過程中加強管理，采用一切可能節省投資。

2 公路建設引入代建制的法律依據

《國務院關于投資體制改革的決定》明確指出，對非經營性政府投資項目加快推行“代建制”，即通過招標等方式，選擇專業化的項目管理單位負責建設實施，嚴格控制項目投資、質量和工期，竣工驗收后移交給使用單位。各地方政府也相繼出臺的代建管理辦法。這為推行代建制提供了法律依據。

3 代建制中代建單位的責任

由于代建具在許多優點，又有了法律依據，在今后的公路建設項目中，代建模式會越來越廣泛。

代建過程中，參建方包括：項目法人即投資人、代建機構、使用單位。

項目法人位是指項目建成后實際接受、使用、管理并擁有項目產權的法人或組織。

公路項目的使用單位一般是公路局，也是公路交工后的產權單位。

代建機構選定后，投資人、代建機構、使用單位簽定項目相關代建合同，代建機構對政府投資工程的實施全面負責，全過程代建包括：組織有關單位編制項目建議書、可行性研究報告、項目立項、土地征用拆遷、規劃選址報批、繳納稅費及辦理有關報建手續、組織招投標、選擇施工、設計、監理單位、編制項目年度投資計劃和財務用款計劃，報政府主管部門審批，組織編制項目概算、預算、和決算文件，項目完工后的項目移交。代建制中一個顯著的特點是代建機構代表投資人的利益，在代建期間要具有項目法人地位，并承擔相應的責任。在現階段，也有部分代建的，即項目前期工作由項目法人自己完成，代建單位只負責建設工作。

4 代建單位的在代建中的工作要點

代建單位承擔了項目管理的絕大部分責任與風險，最基本的任務是交出的項目要滿足使用單位的功能要求，要滿足投資人的投資要求，還要滿足國家的法律法規要求。

4.1代建單位需綜合處理與投資人、使用單位、政府部門的關系。雖然代建具體有合理合法的地位，但在實際操作中，由于代建的相關法律法規還不配套不健全，還是個新鮮事物，因此代建單位被賦予的角色常常無法得到有關部門法律、法規的認可，工程項目的前期工作如：征地、拆遷、規劃及開工前須辦理的各項手續，沒有委托人的配合，幾乎無法完成。

代建的公路項目最終是要交給使用單位公路局，因此設計階段充分采納公路局的意見是必要的，要保證公路的功能設計充分達到公路局的使用功能意圖，而且還得便于養護。

在項目征地時，需要到國土資源部門辦理手續，如果代建單位直接以自己的名義去辦，那么手續就不合理了，因為代建單位不是公路的使用單位，建成后公路的產權也不屬于代建單位，而是屬于使用單位公路局。因此，必須得到使用單位的配合才能完成征地工作，應該以公路局的名義出具的正式文件。同樣的，項目交工在辦理產權登記時，也存在同樣的問題。

4.2一般地，代建合同是投資人與代建單位簽訂的，所以投資人在合同地位是甲方。代建單位要代表投資人的利益，而投資人的利益是成本最小化，因此代建單位要采用先進的技術與管理方法，最大限度的節省投資。

公路建設的最大節省投資階段是方案設計階段，有缺陷的方案是浪費資金的，因此在保證其使用功能的前提條件下，充分詳細的做好勘測調查工作，為方案設計提供足夠的參考資料，方案設計應再三的優化，盡量避免在施工階段發生變更，最終的方案應是最經濟、最適用的。

在編制工程概預算時，應充分考慮各方面的因素，特別是在當前的經濟形式下，充分預計各種不確定性因素，采取適當方法，把工程造價控制在合理的范圍內。

代建單位的利潤來源主要是節余的投資，這里指的節余投資是指批復的預算與實際發生的造價之差。在工程設計階段控制設計中可能會發生的變更，嚴審圖紙和工程量清單，工程量可以稍有富余，絕對不能出現工程量清單上的數量比實際數量少的情況。

施工招標時，應將造價降低一塊，但不能定得太低，也要讓施工單位有適當的利潤空間。在招標文件的合同條款中，要盡量防止以后出現索賠和變更，要將風險轉移。

材料漲價是一個很大的造價風險，在代建合同中應約定一個能承受的比例，漲幅超過這個比例后，由投資人承擔引材料漲價引起的追加投資，同時要爭取有材料預付款。

總的說設計、概算、變更和材料問題是控制造價主要方面。

4.3施工階段代建單位雖然在施工承包合同中是甲方，但畢竟不是真正意義上的業主，既不是投資人也不是使用單位，因此在行使甲方權利時要謹慎，要有充分的合同與法律依據。

在實施階段，代建單位行使項目業主的日常管理職能，這些職能應是代建合同中明確的授權。在授權范圍內，代建單位可以依據自身的管理經驗加強管理，如果發生授權范圍以外的事，一定要向代建合同的甲方書面匯報，取得他們的許可。

5 小結

隨著國家基礎設施建設投資的逐年增加，公路建設管理任務將日益繁重，為高質量的完成國家公路建設任務，在合適的省市、自治區公路建設項目中選擇項目進行代建試點，通過項目代建專業管理為建設單位建設管理、公路管理局及各地、州市交通局所管建的國、省道及縣鄉公路建設項目專業化管理探索經驗，以適應國家公路建設大發展的需要。