關于農村財務管理的調研與建議

摘要隨著濰坊市基層機構改革的穩步推進，加強農村財務管理，對當前農村穩定、社會和諧與發展顯得越來越重要。廣東省佛山市從2006年開始，全面引進社會中介機構，規范農村財務管理，取得顯著成效。根據目前山東省濰坊市基層農村組織經濟實力和農村財務管理現狀，建議暫時采取代理記賬的方式來規范農村財務管理。

關鍵詞規范農村財務管理引進中介

中圖分類號:F302文獻標識碼:A

2009年12月1日，濰坊市在昌邑市召開了全市部分財政所所長專題座談會，就當前濰坊市的農村財務管理進行了專題討論。2日至6日，濰坊市財政系統一行5人(市財政局1人，縣2人，鄉鎮2人)，赴廣東省佛山市對農村財務管理工作進行了實地調研。結合濰坊市的實際情況，建議濰坊市的農村財務管理采取代理記賬模式。

1 濰坊市農村財務管理現狀

目前，濰坊市各縣、市、區對農村財務的管理差異很大，主要體現在資金管理與記賬模式。

1.1 資金管理分為兩種模式

(1)村級資金全部在鄉鎮(街辦)代管。有的鄉鎮(街辦)資金在經管站統一代管，有的鄉鎮(街辦)資金在財政所專戶管理。

(2)村級資金由各村自己管理，每村設立專門賬戶，取款必須由村、經管站蓋齊2個公章才能取款或轉賬。

1.2 記賬大體分為三種模式

(1)代理記賬。坊子區鳳凰街辦:23個村，由4名專職會計代理記賬，統一設置科目，單獨進行核算。每村設報賬員1名。

(2)集中記賬。濰坊經濟開發區:全區1個街辦，47個村，每月由街辦專職人員審計原始單據以后，由各村會計集中到街辦記賬室記賬。

(3)委派記賬。奎文區二十里鋪街辦:22個村，實行會計委派制。經管站在編5人，大學學歷，中級職稱，具體管理會計委派。會計由街辦在2003年統一招考，筆試占50%，面試占20%，本村民主測評占30%。會計統一錄取以后，原則上實行異村任職。個別在本村擔任兩委成員的，為工作方便，允許在本村擔任會計。會計一般每周五到街辦工作，其他時間到村工作。其待遇分兩部分:一部分由街辦統籌，按照村規模大小核定，大約每月800元;一部分由各村根據實際情況自己確定。一村設置報賬員一名。

1.3 目前存在的問題

(1)村會計文化程度較低。峽山區王家莊子街辦:村會計小學文化程度的41人，占會計總數的40%，高中、中專學歷的57人，占60%。

(2)更換頻繁。一般村換屆以后，只要村支部書記更換，村會計隨之更換。

(3)記賬模式落后。現在濰坊市大部分村會計記賬，都是手工記賬，一是效率低，二是容易出現賬務核算錯誤。村記賬全部實現會計電算化的鄉鎮(街辦)很少，比如奎文區二十里鋪街辦。

(4)白條問題難于解決。由于農村的財務支出非常繁雜，白條入賬問題很難解決。既存在漏稅問題，又容易滋生腐敗。

(5)民主理財小組作用難于發揮。單據最后能否報銷的關鍵一環是村民主理財小組。但是部分村莊的民主理財小組形同虛設，人員配備不齊，職能難于履行。甚至有部分村的“民主理財小組”的章由會計保管。

(6)賬務公開不清楚。目前村級財務公開沒有固定模式，很多賬務公開榜比較籠統，比如甲村財務公開榜公示:修路支出5萬元，卻沒有具體明細表，缺少公開招標程序，沒有預算、決算，村民看不明白，也就喪失了群眾監督的有效性。

2 佛山市農村財務管理辦法

2005年初，佛山市委決定引入第三方管理農村財務，由市紀委、監察局牽頭，農業局、財政局、民政局、審計局參與，采取“調研——試點——鋪開”三部曲，取得經驗以后，穩步推進。從2005年8月開始，佛山市開始了歷時半年的試點。

2006年2月，佛山市正式頒布了文件《全面引入社會中介組織，規范農村財務管理的意見》。對農村財務管理體制進行全面改革，推進農村財務管理工作的規范化和制度化。

2.1 指導思想

以鄧小平理論、“三個代表”重要思想和“十六大”精神為指導，全面樹立和落實科學發展觀，以引入社會中介組織代理農村財務體制改革為中心，以規范農村集體資產和財務管理為主線，全面建立農村集體資產和財務管理監督的長效機制，維護農村集體和村民的合法權益，確保農村經濟健康發展和農村社會大局穩定，實現建設社會主義新農村的戰略目標。

2.2 基本原則

(1)堅持農村集體資產所有權不變的原則。農村集體資產屬于農村集體經濟組織成員所有，必須堅持集體資產的所有權包括占有、使用、支配和收益等權能不變的原則，以核算單位獨立建賬，獨立核算，保持集體資產和財務核算的獨立和完整。

(2)堅持依法依規辦事的原則。依據《中華人民共和國村民委員會組織法》、《廣東省農村社區合作經濟組織暫行規定》等法規，農村集體經濟組織是農村集體資產和財務管理的主體，引入社會中介組織代理農村財務，要充分尊重村民委員會、村集體經濟組織和廣大村民、經濟組織成員的意愿，在平等自愿的前提下經村民(代表)大會和經濟組織成員(代表)大會表決通過，并由鎮政府(街道辦事處)和各村、集體經濟組織分別與社會中介組織簽訂委托代理協議書。引入社會中介組織，必須向社會公開招標，擇優聘用，并嚴格執行各級有關農村集體資產和財務管理的法律法規和制度，實行財務電算化管理，保持農村集體資產和財務管理的穩定性和延續性。

(3)堅持民主決策的原則。在引入社會中介組織代理農村財務的過程中，要充分發揚民主，把工作做細、做實。在制定改革方案和有關配套文件時，要深入農村基層，廣泛征求群眾意見。在具體實施過程中，若遇到困難和問題，要及時召開會議研究解決。

(4)堅持減輕村集體經濟負擔的原則。要充分考慮村集體經濟狀況和負擔能力，以不增加村集體經濟負擔為原則。

(5)堅持便利的原則。引入社會中介組織代理農村財務，要以鎮(街道)為范圍開展，中標的社會中介組織要按照鎮(街道)的要求科學、合理布設辦公點，有條件的在鎮(街道)范圍內分片布點或按村布點，以方便報賬。

2.3 具體要求

(1)社會中介組織的條件和職責。引入的社會中介組織必須是有資質的中介組織，如依法成立的會計師、審計師事務所和財務公司等。引入的社會中介組織要向委托方負責，做好委托代理的各項業務。監督報賬憑證是否符合有關規定，審批手續和程序、各項收支和資金使用是否符合要求，保證財務資料的真實和完整;及時反映財務信息，按農村集體經濟組織財務制度和主管部門的要求，及時上報有關報表，提供財務公開民主監督等各類信息資料;做好各類信息資料的整理和歸檔工作;為委托代理單位開展經營管理提供咨詢服務等。

(2)引入社會中介組織的方式方法。引入社會中介組織必須以向社會公開招標的方式進行。招標工作嚴格按照《中華人民共和國招標投標法》有關規定組織實施。

(3)引入社會中介組織代理的區域范圍。引入社會中介組織，規范農村財務管理的體制改革，統一以鎮(街道)為單位，包括鎮(街道)所轄的村和集體經濟組織。

(4)引入社會中介組織代理的業務范圍。引入的社會中介組織主要是代理村委會和集體經濟組織的會計核算業務、會計資料的整理歸檔、會計信息的報送以及委托代理的其他業務。

(5)建立健全農村財務管理配套制度。建立健全委托代理制度。在遵循有關法律法規和制度的基礎上，結合實際，建立健全改革實施辦法、招標文件、委托代理協議書等一系列配套文件，確保引入社會中介組織代理農村財務的改革有章可循;建立健全監管約束機制。引入社會中介組織代理農村財務，加強對社會中介組織的監管是關系改革成敗的關鍵一環。各鎮(街道)必須建立健全對社會中介組織的考核、評議、通報、審計和責任追究等制度，加強對社會中介組織的監督管理;進一步健全和完善農村財務監管機制。引入社會中介組織代理農村財務，原農村財務監管機制不僅不能削弱，還要進一步加強。必須進一步健全和完善農村集體經濟收益分配、“一事一議”、民主理財、開支審批、財務公開、財務審計、資產管理、合同管理和檔案管理等一系列制度體系，提高農村財務管理的制度化、規范化水平，確保與引入社會中介組織代理農村財務體制改革的銜接。

2.4 工作步驟

引入社會中介組織，規范農村財務管理體制改革工作從2006年開始全面推進，共分六步走:加強領導，成立機構;宣傳發動，建章立制;依法推進，民主決策;公開招標，引入中介;全面移交，依法代理;檢查監督，總結完善。

2.5 工作要求

(1)加強組織領導。(2)廣泛宣傳發動。(3)堅持穩步推進。經過招標，全市155家中介機構參與招標，最后確定23家中介機構中標。

2.6 實際運行情況

(1)區級運行情況。在掌握全市基本情況的基礎上，我們對南海區進行了專題調查:2004年7月，南海區正式成立了農村工作部，編制20人(其中:事業編制4人)，將農業局管理農村財務的職能全部接管，具體負責全區的農村財務管理工作。2006年2月開始試點，2006年9月全面鋪開。

全區8個鎮(街)，一共選擇了7個中介機構負責村級財務管理。原來是8個中介機構，2008年合同到期后重新招標，有1個中介機構退出，另外1個中介機構中標。全區村(組)賬套一共2567套，總代理費每年941萬元，全部由區、鎮(街辦)負擔。其中:區補貼336萬元，按照每村補貼1.5萬元(村1萬元，組0.5萬元)，其他代理費由鎮(街辦)負責解決。

具體做法是:“一鎮一中介”。為了方便統一管理，實行一個鄉鎮只能由一家中介管理的辦法。“分片設點”。為了報賬員方便，中介機構分區域設立辦公點。“駐點到村”。對于中標的中介機構，如果沒有分級機構，為了方便管理，必須在鄉鎮設置固定辦公場所，由1名具有3年以上會計師資格的主管人員負責管理，所有工作人員中，必須有1人具有注冊會計師資格。報賬員具體到村。

(2)鎮級運行情況。我們對南海區西樵鎮進行了解。西樵鎮114平方公里，常住人口14萬，流動人口8萬，2008年人均純收入9500元。27個村委會，360個村民小組，346個組級經濟社。2008年全鎮實現稅收13億，地方分成2.5億，土地收益2個多億，上級轉移支付0.14億。鄉鎮可用財力5.8億。涉及農村獨立核算的賬務478套，其中:村101套，組、社374套。由中介公司管理的資產24億，其中集體可支配資金4.6億。

村級財務主管部門是西樵鎮農村財務辦公室，負責管理村級資產管理委員會。具體負責中介機構招標、與鎮農村經濟審計辦公室一起審計有爭議的原始單據等工作。2006年有5家中介機構投標，最后確定1家中標。中標中介機構必須使用指定的財務軟件，財務記賬、臺帳、合同，各級職能部門，可以按照各自的規定權限進行實時查詢。每年組織一次例行審計，村民有異議的問題，上報鎮農村經濟審計辦公室。

2.7 存在的問題

(1)資金體外循環。由于村移交中介機構時，帳目、資金不完善，留下隱患。案例:2003年至2007年期間，禪城區南莊鎮紫洞村先后將征地補償款26135951元存入了村屬企業佛山市名創貿易有限公司(下稱“名創”公司)賬戶中。2005年12月至2008年12月期間，劉子榮利用擔任該村黨支部書記、村委會主任的職務便利，多次從名創公司賬戶中挪用征地補償款共人民幣2370萬元，用于個人投資、償還債務或賭博。起因就是在實行中介機構代理記賬之時，為了躲避農村集體債務，將集體資金另賬存放，沒有將名創公司的賬務納入中介機構管理范圍，造成集體資金脫離監管，實行“體外循環”。

(2)白條問題。比如來人招待，購買水果，小型修繕或者小型農田水利建設支出，在當前條件下，很難取得正式發票，形成“白條”。

(3)中介機構網點布局。中介機構的網點布局，由于本身規模的限制，往往達不到均勻布點的要求，對部分偏遠村莊帶來不便。

3 對濰坊市農村財務管理模式的建議

由于濰坊市經濟相對佛山市不夠發達，引入第三方管理農村財務費用難于解決，照搬佛山市的做法難度太大。我們建議采用代理記賬的模式比較合適。

具體做法是:由于濰坊市村級經濟普遍比較薄弱，村級資金較少，業務往來較少，一個專職會計可以同時給30個左右的村用電腦記賬(具體記賬的村數量，應該根據各村實際情況確定)。各村現有村會計全部轉為報賬員。每月固定時間報賬。因為現在普遍實行“雙代管”，在減輕村級工作量的基礎上，可以加強村級財務管理的正規化。

以昌邑市圍子鎮為例:全鎮127個村，經管站現在代管資金600萬元。超過20萬元的村4個，10萬元以上的村6個，1萬至10萬的村85個，少于1萬元的村32個。全鎮有3-4人就可以將村級賬務全部代理。

實行代理記賬，效益明顯。即沒有增加財政負擔，也沒有增加村級負擔。各村現會計直接轉為報賬員。取消各村出納，還可以節省127個人的開支。一個出納平均年工資5000元，可以節約村資金63.5萬元。

代理記賬人員的來源:可以從現有經管站人員中擇優招考。雖然現在濰坊市已經在鄉鎮實行了機構改革，經管站、財政所、統計站合并為財政經管統計服務中心，由于上下機構改革的不同步，即下合并上不合并，造成理論上單位合并，實際上人員、機構還是各自為戰，即沒有減少機構，也沒有減少財政供養人員。一旦濰坊市機構改革方案出臺，取消各級經管部門，如果其業務劃歸財政部門，那么實行代理記賬勢在必行，既可以消化現有經管人員，又可以規范村級財務管理，可謂一箭雙雕，一舉兩得。

4 結論

對照佛山市引入社會中介組織規范農村財務的辦法，結合濰坊市的實際情況，在目前的條件下，濰坊市應該全面推行代理記賬模式，規范農村財務管理，這也是構建和諧社會行之有效的方式。