行政不作為訴訟中“循環訴訟”問題研究

摘要：在司法實踐中，行政主體的行政不作為常常會導致循環訴訟，使行政糾紛久拖不決。“循環訴訟”既損害司法機關的權威和判決的公信力、既判力，也浪費行政和司法資源。本文通過分析“循環訴訟”的成因，提出問題的解決辦法：引入行政訴訟調解制度，使行政訴訟實現良性循環：同時對行政主體重新做出具體行政行為進行限制以及司法監督，以期避免“循環訴訟”的出現。

關鍵詞：循環訴訟 行政訴訟調解 司法監督

0 引言

行政不作為是指行政主體有積極實施法定行政作為的義務，行政相對人的申請能夠履行而未履行或者拖延履行的行政形式。行政相對人就行政主體的不作為提起訴訟，人民法院判決被告重新做出具體行政行為，相對人對被告重新做出的具體行政行為不服，按照《行政訴訟法若干問題的解釋》規定，仍可以向人民法院提起行政訴訟。因為司法權不能代替行政權的行使，人民法院不能直接代替被告做出具體行政行為，只能判決被告重新做出具體行政行為，這就出現了與上輪判決實質重復的循環判決，即使經過兩審終審，相對人也會以行政主體未實際履行重新提起訴訟，導致“終審不終”，這就是所謂的行政不作為訴訟案件中“循環訴訟”。

1 “循環訴訟”帶來的問題

“循環訴訟”是在當前合法適用法律情況下產生的一個不合理的現象，大量“循環訴訟”的出現事實上給行政以及司法體制帶來了很多問題：

1.1糾紛久拖不決行政相對人因為行政主體不作為而提起訴訟的案件往往屬于與相對人具有利害關系的案件，需要司法機關或行政機關盡快做出相關的具有實際執行力的判決或者行政行為?！把h訴訟”使同一案件在法院和行政主體之間循環往復：法院每次受理案件都有法律依據，并無不妥，行政主體相應的也依照法院的判決重新做出了具體行政行為，而行政相對人針對行政主體的行政決定不服又再次起訴，循環往復，致使糾紛久拖不決，當事人的法律關系難以穩定，權利人的利益難以得到及時、有效保護。比如近幾年在北京市通州區因征地、占地拆遷中涉及集體土地使用證案件中，多次出現圍繞一個集體土地使用證父(母)子(女)輪番來訴訟，法院作出撤銷判決后，勝訴原告持法院勝訴判決要求通州區政府變更或重新頒證，但北京市對于農村集體土地重新確權的工作至今未開展，故行政機關采取各種方式拖延上述申請，致使申請人又到法院訴訟行政機關不作為、不予受理等具體行政行為，這類反復訴訟的案件逐年增加。

1.2損害了司法機關的權威和判決的公信力、既判力，浪費行政和司法資源“循環訴訟”將本已能解決的行政糾紛再次帶入訴訟程序，既損害了司法機關的權威和判決的公信力、既判力，同時又由于在后的司法審查僅可能是形式審查，使得行政主體、行政相對人和法院需投入大量的時間、人力，顯然是對行政、司法資源的嚴重浪費。另外，循環訴訟的過程大大降低了老百姓對行政執法機關與司法機關的信任度，損害了國家形象。

1.3暴露出行政判決在實踐中的蒼白“循環訴訟”的出現，暴露出我國《行政訴訟法》在“判決被告重新做出具體行政行為”這一判決類型在實踐中的蒼白，也暴露出我國行政判決執行無力的現狀。執行是行政訴訟的最后一環，只有將判決的內容付諸實施，行政糾紛才能最終解決。民事執行難一直是法院執行工作的重點和難點，行政訴訟同樣面臨執行難的問題。二十幾年來，行政訴訟執行難的問題隨著行政訴訟各項制度的建立和完善日益突出，從1989年至2000年《中國法律年鑒》對法院工作執行部分的上年度總結中，無一不是以“執行難”作為首句，繼而介紹一年來法院為解決相關問題而采取的措施和所做的努力。

2 “循環訴訟”的成因分析

我國目前行政訴訟所面臨的困境和問題，在很大程度上暴露出我國行政訴訟體制和結構上存在的問題。筆者認為，原因主要有以下兩方面：

2.1法院不能做出帶有具體執行標準的判決“行政訴訟中的被告是依法行使行政管理職權的行政機關，它所做出的具體行政行為是法律賦予的權力，是代表國家行使職權，因此作為被告的行政機關應當依法行政，沒有隨意處分的權力。”行政訴訟是司法權對行政權的監督和制約，是對行政活動合法與否的監督，原則上司法權只能監督行政權，不能代替行政權，只能對行政活動合法與否做出裁判，不涉及合理與否的問題，也不能變更合法不合理的行為。因此，在一個判決行政主體履行行政職責的行政案件中，法院不能越權去代替行政主體做出包含具體行為方式的判決，否則就是違法，而行政主體是否實際履行，我國司法制度尚缺乏有力的事后督催程序。這樣，不能對行政主體形成一個有效的約束，從而可能導致“循環訴訟”。

2.2行政主體內部公務員缺乏相應的憲政與法治意識，使手中的行政權某種程度上制約司法權的正常運行在目前的行政訴訟中，一些行政機關工作人員表現出對行政訴訟制度強烈的排斥和抵觸心理，這是導致行政訴訟制度陷入困境的主要原因之一。有些行政機關成為被告之后，不應訴，不出庭，不舉證，不移送材料，不履行法院判決。一些行政機關利用本系統所掌管的人、財、物的權力對法院行政審判施加壓力，法院如判決其敗訴，就對法院的工程建設、人員待遇、辦公設備添置、車輛申請等設置種種不變。有的行政機關在法院審理過程中找領導說情或借助黨委、人大的力量對法院施加壓力。我國公務員憲政和法治意識的缺乏，既有傳統的因素，又有現實的原因。雖然在意識形態上強調為人民服務，但官員無所不在地支配著社會的一切，權力一直缺少制度化的制約，又從另一方面助長了權力無限的意識，并且還容易產生一些報復心理。或者直接就像所說，“配合”法院的判決，重新做出行政行為，但是卻不作出有實際意義的具體行政行為。

3 解決“循環訴訟”的對策

3.1引入行政訴訟調解制度，促使行政訴訟實現良性循環現代社會，公權力理論已經由原來的國家公權力至上逐漸向有帶有協商、合作精神的公權力過渡，服務與合作精神已經成為現代行政上占主導地位的人文精神。因此，在行政訴訟領域如何貫徹依法行政理念、服務與合作理念，如何充分保障行政相對人的程序性權利、調動行政相對人積極參與行政爭議的積極性等問題就擺在了理論界與實務界面前，而行政訴訟調解制度就為我們提供了一個良好的解決問題的思路。行政訴訟調解可在行政審判中發揮出的獨特、良好的功能和作用：

3.1.1基于當事人的合意而達成一致的結案方式能最大限度地減少爭議雙方的對抗，達到原告滿意、行政機關滿意，法律效果與社會效果都好的雙贏目的。

3.1.2促進民事糾紛、行政糾紛交叉問題的統一解決。近年來，隨著行政案件類型的增多，行政案件與民事案件相互交織的情況越來越多，伴隨出現很多雖然被訴的是具體行政行為的合法性，核心卻是民事爭議的行政訴訟案件。以拆遷類行政訴訟案件為例，被訴的可能是行政機關的拆遷許可、拆遷裁決或是強制拆遷的決定，但原告起訴的真正目的往往是對拆遷補償方式或者標準存在異議，如果允許在法院主持下，對拆遷人與被拆遷人進行調解，雙方就拆遷補償問題達成協議，原告方提起行政訴訟的目的達到，原告方通常會采取撤訴的方式使訴訟終結。

3.1.3減少訴訟成本，避免循環訴訟。同樣以上述拆遷類行政訴訟案件為例，如果允許在法院主持下，對拆遷人與被拆遷人進行調解，雙方就拆遷補償問題達成協議，原告方提起行政訴訟的目的達到，原告方通常會采取撤訴的方式使訴訟終結，這樣既減少了訴訟成本，又避免了循環訴訟。

當然，并不是任何行政案件都能夠行政調解的。筆者認為，可進行調解的行政案件需具備兩個要件：①行政訴訟的當事人有權處分其權利或職權。對于行政決定涉及民事因素這類案件，行政機關可在依法擁有的法定職權范圍內有一定的處分權。②不損害公共利益和他人利益。

3.2對被告重新做出具體行政行為進行限制及其司法監督為了減少或防止行政訴訟案件中“循環訴訟”的發生，除采取行政訴訟調解之外，還應同時采取如下對策：一是事先防范。人民法院判決被告重新做出具體行政行為，應根據具體情況，分別確定重新做出具體行政行為的條件和期限。一般來說，涉及到事實不清，宜做附條件的判決：如果事實清楚，只涉及定性或使用法律方面的問題，宜做附期限的判決，以避免行政機關久拖不決或形成循環訴訟。二是事后強制。即人民法院判決被告重新做出具體行政行為，被告以同一事實和理由做出與原具體行政行為基本相同的行為的，在原告起訴后，人民法院判決撤銷被告重做的具體行政行為的同時，可依《行政訴訟法》第65條第3款“行政機關拒絕履行判決、裁定的，第一審人民法院可以采取以下措施：①對應當歸還的罰款或者應當給付的賠償金，通知銀行從該行政機關的賬戶內劃撥；②在規定期限內不履行的，從期滿之日起，對該行政機關按日處五十元至一百元的罰款；③向該行政機關的上一級行政機關或者監察、人事機關提出司法建議。接受司法建議的機關，根據有關規定進行處理，并將處理情況告知人民法院；④拒不履行判決、裁定，情節嚴重構成犯罪的，依法追究主管人員和直接責任人員的刑事責任?！钡囊幎▽Ρ桓娌扇∠鄳膹娭拼胧?/p>

4 結語

判決被告重新做出具體行政行為的執行現狀反映了我國目前行政訴訟制度的困境。而造成其原因既有行政訴訟法律規則本身的缺陷，也有行政訴訟體制的弊端，還有落后的法律文化的影響。要真正走出困境，必須從多方面對現有的行政訴訟制度加以完善，從規則到體制再到法律文化都需要為其提供支撐。