淺析實現控制洪水向洪水管理轉變途徑

摘要：實現控制洪水向洪水管理轉變就是樹立并落實堅持以人為本，全面協調、可持續的發展觀。就是正視防訊面臨的宏觀形勢和客觀環境變化，尊重自然規律和客觀環境變化，尊重自然規律，與時俱進，積極探索防訊新思路，新理念。既要防治洪澇災害又要規范人類自身活動，既要控制洪水又要給洪水以出路，既要防訊抗洪又要維持好的生態系統，實現人與自然的和諧相處和經濟社會的可持續發展。

關鍵詞：控制洪水 洪水管理 轉變途徑

1 實現控制洪水向洪水管理轉變需要的條件

實現控制洪水向洪水管理轉變需要一定的條件，要找準位置，不能超越歷史階段。從總體上看，實現這種轉變包括以下幾個方面的必要條件：

1.1 經濟發展水平 要實現洪水的調控，首先要有控制洪水的工程體系，這是實現人與自然和諧的基礎和前提，而工程體系完善程度和當地經濟發展水平關系很密切。我國是一個發展中國家，由于經濟條件的限制，不少地區防洪工程體系還不完善，沒有達到合理控制洪澇災害的程度。因此，根據不同區域的經濟發展水平和約束條件，因地制宜實施防洪工程體系，建設是實現控制洪水向洪水管理轉變的重要條件。

1.2 社會發展水平 實現控制洪水向洪水管理轉變，雙防訊管理體制，法律和社會保障體系等方面提出了更高的要求，要求社會在具有不同價值觀念或利害關系沖突的個人、利益集團之間，建立實現和解合作的框架，也就是說要建立有效的社會管理體制以及較為完善的法律和社會保障體系，依靠完備而有約束力的法規、適當的災害救助補償辦法，合理的經濟杠桿調節手段來制止侵占江河湖泊的行為，實施有效的災害防抗與救助，這些條件是確保人民群眾防洪安全的基礎。各地要根據社會發展水平，為本地實行控制洪水向洪水管理轉變刨造條件。

1.3 文化發展水平 防訊工作是一項社會性系統工程，必須依靠全社會的重視、關心和積極參與，依靠行政管理人員，專業技術人員與社會公眾更好的溝通與合作。公眾的文化素質、思想觀念、行為方式是實現這種轉變的重要環節。“水文明”是人燈防治洪澇災害方面尊重自然、利用自然、改造自然、回歸自然上表現出的較高的社會文化形態，是人類在水資源利用和水利發展上的最高與生態環境結合，城市防洪工程與城市美化和風景建設融為一體，這些都是“水文明”進步的標志。

1.4 科技發展水平 科技是防汛的基礎要素，是提高防汛水平的必要手段。目前我國防汛現代化水平不高，新技術的基礎研究和應用研究都較落后。要實現控制洪水向洪水管理轉變，必須加強國際交流與合作，積極引進國外先進技術，促進傳統技術和現代先進技術的融合，不斷提高防汛科技含量，提高流域性防汛工程體系的綜合調度水平，充分發揮其防洪調度的潛力。當前的工作重點是要提高查險、搶險水平，積極研究、引用新技術、新材料和新設備，全面推行防汛辦公自動化技術，提高工作效率和工作水平。

2 實現控制洪水向洪水管理轉變的主要途徑

2.1 承擔適度風險，建立標準適度功能合理的防洪工程體系 選擇有風險的洪水管理模式，就要確定適度的防洪工程標準體系，科學確定防御對象和防洪標準。防洪標準既不能無限提高，也不能太低。防洪標準要與國家與地方的財政承受能力、遭受災害以后的社會經濟影響以及災后重建的恢復能力等相適應，同時還要考慮防洪工程對自然和生態環境、人民生活質量的提高等的影響，合理確定功能。

要按照所確定的工程的功能和標準，繼續加強大江大河大湖治理，加快堤防建設和重要河段的河道整治。病險水庫除險加固要逐級落實任務和責任，保證質量，爭取早日完成，確保水庫的安全運行和效益的充分發揮。結合退田還湖、移民建鎮，推進蓄滯洪區安全建設。加強城市防洪建設和海堤建設。

2.2 在有效控制風險的前提下，因地制宜地建立洪水資源綜合利用體系 要以流域為單元，以科學調控和合理利用為主要手段，充分發揮洪水的水、沙資源優勢，滿足經濟社會和生態可持續發展的需求。要以增加洪水資源在流域內外的豐缺調配為目標，最大限度地蓄積、滯留、調配流域內和流域之間洪水資源。工程措施主要有水土保持、雨水資源利用、地下水回灌、水庫攔蓄、洼淀蓄洪、濕地調蓄、流域內外的調水工程等。非工程措施主要是科學決策，延長洪水預報的預見期、提高預報精度，通過優化水庫、蓄滯洪區等工程的聯合調度等，最大限度地挖掘各類工程的潛力。

要建立利用洪水含理調配河流水沙平衡的調度體系，通過優化調度水庫、水電站等，以改善泥沙在水庫、河道內的淤積或沖刷狀況，延長水庫、堤防的使用壽命，改善水電站、河道工程的運用工況。要建立洪水利用的生態保護體系，通過水土保持、淤地壩建設、水量調度、濕地恢復、地下水回灌等措施，逐步恢復和改善流域水生態系統。要建立利用洪水改善江河湖泊水質、沿海地區海水入侵、因地下水超采而造成地區沉降、因內河缺水而造成影響航運等其他類型災害的工程和調度體系。

2.3 依靠法律法規科學防控洪水、主動規避風險，實現防洪效益整體最大化 我國的防洪法制建設還剛剛起步，配套法規還很不完善，人們的法治意識還比較淡薄。各地要根據防汛工作實際需要，從法律、行政法規、部門規章和技術標準四個層次上，抓緊制訂立法和制度建設的計劃，并積極開展工作。要通過法律法規等形式，進一步明確和規范各級行政首長和相關政府部門在防汛抗洪工作中的管理權限、職責、任務和分工，建立工作評價和責任追究制度；推動洪泛區、蓄滯洪區、河道和防洪規劃保留區的管理，規范經濟社會發展的各項活動，減輕可能造成的災害損失；規范汛期的工程搶險、防洪調度、救災捐助、防洪補償、物資調運、媒體宣傳、災害評價等行為，明確各類突發事件的處理工作程序；進一步規范臺風和山洪災害的防御工作；對已經正式實施的法律法規，要加強執法檢查，維護法律的權威性和嚴肅性，并根據情況適時對有關法律法規進行修訂。

要按照洪水管理的新要求，不斷探索和實踐洪水調度與防汛決策的新思路，進一步修訂和完善防御洪水方案和洪水調度方案。水庫、蓄滯洪區、分洪河道以及有控制工程的大型湖泊的調度運用以及超標準洪水情況的具體應對措施是方案修訂的重點。從過去的防汛實踐來看，這些工程的防汛調度和超標準洪水的應對措施往往原則性強，可操作性不強，增加了實時調度中協調、決策和具體運用的難度，容易激發矛盾、貽誤決策時機，甚至造成決策錯誤。至于洪水資源利用、生態環境保護等因素，就考慮得更少。要綜合運用各種措施，確保標準內洪水安全，遇超標準洪水把損失減少到最低限度，同時最大限度地減少防汛抗洪對社會經濟發展和生態環境保護的負面影響，最大可能地變害為利，充分利用洪水資源。

2.4 加強社會保障體系建設，穩步提高社會的有效管理水平 加強社會保障體系建設的關鍵是完善管理體制，建立良好的機制。要繼續完善防汛工作行政首長負責制，建立責任追究制度。要明確社會各部門、各行業承擔的防汛任務，依靠公眾，堅持軍民聯防。要推進防汛機動搶險隊建設，建立防御山洪等災害的群測群防體系，走專群結合的道路。要研究建立防汛社會化投入保障機制和補償機制，確保防汛有一個穩定的投入渠道。

要在規范洪泛區管理和建立洪水災害評價制度即洪水風險圖投入運用的基礎上，推行洪水保險，最大限度地化解洪水災害風險，增強抗災救災能力。從長遠看，建立和完善洪澇災害保險制度，對于分散災害風險，提高災后重建能力，增強全社會的水憂患意識，具有十分重要的意義。

2.5 廣泛動員教育，提高公眾參與意識和應變能力今后洪水管理的對象將逐步延伸到人的行為，影響到我們的社會系統。社會價值觀的沖突將日益深刻地制約著洪水管理方式的形成。社會進步造成人們對于生命與生態的價值、庫區居民對生活方式選擇的權力、區域公平性等問題產生不同的認識。在各種價值觀的沖突中尋求協調和平衡，將成為洪水管理的工作任務之一。美國1968年生效的防洪保險計劃，在1973年強制性條款生效前，社會對其反應極為冷淡；淮河行洪區和黃河灘區的移民又陸續返回原地，這些現象都表明洪水管理政策應適應特定的社會條件并及時針對社會系統的反應做出調整。

因此，必須高度重視洪澇災害防治知識的教育，以增強全民的水憂患意識，提高自我保護能力和參與防災救災的自覺性。要通過制作各種有關防災減災的專題片，利用廣播、電視及互聯網向公眾播放，普及防災減災知識，增強公眾的參與意識和應變能力，使得防洪救災工作有序進行，避免盲目性和不確定性。

2.6 穩步提高防洪科技水平，努力實現防汛工作現代化要充分運用先進的科學技術、手段和裝備，不斷提高洪水預測預報、信息處理、調度指揮決策、抗洪搶險和防汛工作后評價等的科技水平，大力推進防汛技術現代化。要以防汛指揮系統建設為龍頭，大力推進防汛信息化建設。防汛信息化可以提高信息采集、傳輸的時效性和自動化水平，是防汛現代化的基礎和重要標志。

要跟蹤世界上先進的防洪技術和管理理論研究動態，學習和借鑒國外先進的技術和管理經驗，積極開展防洪適用技術和管理理論的研究。如防洪工程體系優化調度研究、水庫潰壩洪水演進分析、堤防意外潰決分析、洪水風險分析和管理、生態型防洪工程建設研究等。其中生態型防洪工程建設在歐洲甚至在日本都得到廣泛的認同，值得我們關注。它強調在防洪工程體系建設中盡可能保留江河湖7自的自然形態，已建的防洪工程要通過改造，保留或恢復濕地、河灣、急流和淺灘改進護岸工程的形式和施工材料為動植物的棲息繁衍提供條件，同時達到自然補充地下水資源、合理調控洪水演進速度、保持河流自然景觀等綜合目的。