港府減薪觸發新一輪管治危機

戴平

“若這次警務人員成功發起上街活動，對曾蔭權政府將是一次很大的挑戰！”6月19日，香港警務督察協會主席廖潔明接受訪問時指出。

廖潔明口中的活動，指的是有香港警務人員計劃在本月28日舉行大型示威活動。據悉，參與游行的警務人員，初步估計上至警司、督察，下至警員，共有數百人參加。而觸發這次警務人員上街抗議的源頭，主要是近期的公務員減薪事件。

如果這次警務人員成功發起上街活動，對曾蔭權政府將是一次很大的挑戰。

6月16日，香港特首曾蔭權宣布，他和33位政治任命官員由7月1日起自愿減薪5.38%，并建議根據薪酬趨勢調查委員會的調查報告結果，首長級及高級公務員同樣減薪5.38%，中級和低級公務員則凍薪（即暫停加薪）。預計會有超過1.8萬名高級公務員受影響。

面對經濟不景氣，香港特區政府率眾減薪早有先例，早在2002年，港府同樣以公務員減薪應付經濟衰退?？墒?，歷史驚人的相似，這次減薪行動再次令港府面臨著與2002年一樣的管治危機。

穩定政治的“不定時炸彈”

資料顯示，香港警員以往鮮少發動游行。1977年，廉政公署拘捕近200名涉嫌貪污的警員，激起2000多名警務人員集結示威，其中一批激進警員更沖進廉政公署執行處大肆搗亂。若今次警務人員成功發起上街活動，將成為1977年后另一次大規模抗爭行動。

此次，多個公務員工會，包括警務督察協會的主席廖潔明，都對減薪及凍薪方案大力反對，質疑該調查方法包含了兩家不應加入計算的公司數據，令結果出現對公務員不利的偏差。但港府及不少政黨隨即反駁，加入這些公司的要求原本是由工會代表提出來的。工會看到數據對自己不利，于是在制度內“雞蛋里挑骨頭”，明顯是想借一些程序瑕疵來達至輸打贏要的效果。

實際上，不管減薪事件中誰對誰錯，身為治安一線人員的警察罕有地上街抗議，無疑已為特區政府管治敲響警鐘。若處理不好，甚至會觸發新一輪管治危機。

然而，香港公務員高薪問題是早已于港英時代埋下的“不定時炸彈”，延續至今日，幾成港府不可觸碰的雷區——甚至但凡有想“拆彈”的舉措，最后都以“拆彈人出局而告終。與此同時，香港也由此形成一個難以為外界理解的強大的公務員勢力。

上世紀90年代初，為了部署“光榮撤退”，港英政府選擇了通過公務員系統來筑堤防洪，扶持一批香港公務員精英治港，并在九七之前的10年之間大慷他人之慨，大幅增加公務員的薪金和福利，以籠絡人心。

當時曾有調查指出，與私營機構相比，香港公務員薪酬高得極不合理，尤其是一些非技術性的低級職位，在政府內一個文員可月入逾萬港元，且準時上、下班；同類工種在私人機構可能月入不足5000港元，還隨時有加班無津貼，更沒有每年30至40天年假的優厚福利。

香港公務員薪酬遠高于私人機構的政策，雖然為人詬病，但九七回歸后，北京政府知道公務員體系乃香港的中流砥柱，為了穩定人心，并沒有采取“拆彈”的措施，反而費盡唇舌安撫香港公務員，并特別在基本法第100條規定公務員“年資予以保留，薪金、津貼、福利待遇和服務條件不低于原來的標準”。這一規定之后成為“鐵底”，即1997年前入職的公務員再怎么降薪，也不可以低于1997年的水平。

而港府素有每年按比例加薪的慣例，因此在回歸初期幾年，特區政府每年用于支付公務員薪酬的經常性開支，約占政府總開支高達70%。

隨著2000年科技網絡股泡沫爆破，香港經濟進一步惡化，港府財政赤字逐年增加，不少金融大鯊魚也準備狙擊港元圖利。2002年，商界出身的時任財政司司長梁錦松，下定決心為這塊沉重的公務員體制“拆彈”，宣布公務員人數在數年內由19萬縮減至16萬左右，同時削減公務員薪金，將公務員薪酬返回1997年的水平（亦即“鐵底”水平），以平衡嚴重的赤字。

6月16日，香港特區行政長官曾蔭權在政府合署出席行政會議后向傳媒宣布，全體問責官員將于7月1日起，減薪5.38%。

但全體公務員減薪才不過省下區區約70億港元，相對龐大的赤字而言，不啻于杯水車薪。而減薪引起的負面影響遠大于減薪帶來的好處，梁錦松在一夕之間得罪了全港公務員。

當年有數萬名公務員上街示威，反對減薪。其后，在政府裁員減薪的第二年，香港又暴發SARS，經濟進一步衰退，民怨沸騰。當年7月1日，大批市民借“23條立法”的推出上街游行，不過，游行隊伍中卻以“反減薪、反裁員”的公職人員為骨干。

之后，大游行掀起的大風暴進一步擴大，梁錦松被公務員體系中人向媒體放料，披露他“偷步買車”，結果被迫下臺。

而在第二屆任期內（2002年7月1日）開始推行高官問責制改革的時任特首董建華，最終于2005年提前離任，亦因其在任8年、司與公務員關系欠佳而導致“四面楚歌”。

高官問責制即主要官員問責制，將之前所有司長和局長職級由公務員職位改為以合約方式聘任，并須為過失負政治責任，曾被視為香港回歸以后最重大的制度改革，但無疑撼動了高級公務員的根本利益。董建華離任時，留給外界以分外疲憊的身影。

公務員群體進一步鞏固勢力

之后，中央政府漸漸意識到，香港回歸以來，社會一直沒有平靜過，公務員編制是動蕩不安的重要根源2--。如何令公務員穩定，也成為未來管治首要任務。在這種思維下，公務員出身的政務司司長曾蔭權，便臨危受命擔任特首，重新以“公務員治港”。

結果，曾蔭權在2005年6月成為第二任香港特別行政區行政長官后，即不斷向公務員“輸送利益”，加以籠絡。

2006年1月農歷新年前，曾蔭權首先宣布向16萬公務員發放第一份“大禮”，表示由7月起將于政府部門實施每周五天工作，以紓緩公務員工作壓力。長期以來，香港公務員實行的是五天半工作制，而社會上的私人機構多是五天半或六天工作制。消息宣布后，公務員團體紛紛表示歡迎，認為有助提升公務員士氣，之后公布的港府民望調查指數，大幅上升。

到了2007年3月，曾蔭權成功連任特酋之后，又宣布全港公務員加薪近5%，以鼓勵公務員士氣。當年，香港私人機構平均加薪幅度只有約3%。

加薪加上分期落實的公務員五天工作制，一連串喜訊使全港16萬公務員洋溢一片彈冠相慶的景象，也成功展現出一幅港府強政勵治的畫面。根據中文大學香港亞太研究所的調查顯示，當年3月份港人對曾蔭權的整體表現評分為68.5分，為多年以來評分最高的官員。

2007年7月，曾蔭權公布第三屆特區政府的新班子名單時，進一步吸納公務員人才擔任政治官員。6名新局長中，4人擢升自資深政務官，令三司十二局的最高領導中有9人來自公務員體系。此時，香港由最初的公務員治港，再到高官問責制，兜兜轉轉，最終還是回到了原點一公務員洽港。

新人中大多是公務員出身，令外界不禁要問，這是否意味著港府有意籌組“公務員黨”？曾蔭權當時雖然加以否認，強調今次是“用人唯才”，但也指出，相信新加入者一定會得到公務員支持，會有理想結果。

不湊巧的是，歷史重演，去年9月之后，香港再度面臨2003年遇到SARS時相似的危機，只是這次的金融海嘯影響更大。之后，港府不斷推出多項利民紓困措施，令去年度財赤達到300億港元，預計今年還會有500至600億港元赤字。

面對財困，任何政府能做的基本只有兩招，即開源和節流。對港府來說，在經濟不景氣時，港府難以用加稅、開征新稅種來開源，否則將引起民怨。因此，余下的只有節流，而港府最大開支是公務員薪酬。

這次，港府已是加倍小心。用作厘定公務員薪酬調整參考指針的薪酬趨勢調查結果早已顯示，高、中、低級員工薪金都會出現下調之勢，但港府仍選擇最和緩的方式：中低層公務員凍薪以及高層公務員輕微減薪。

但即使這樣做，仍然有公務員“揭竿起義”示威。乃至許多港府官員都感到詫異，認為部分公務員是得寸進尺。而反過來看，一直以“輸送利益”贏得的公務員群體的穩定局面，顯得脆弱不堪。

此次，甚至立法會上不同立場的黨派也一致指出，這次公務員減薪5.38%，幅度已經相當溫和。因為過去大半年，香港私人機構大舉裁員、薪酬福利大幅削減，相比之下，公務員受到的影響相當輕微。

反思“公務員黨”治港問題

近日警隊游行信息甫一出現，已教人隱約感到目前的香港社會正醞釀潛伏著一股不穩定因素，與2003年大游行的氣氛極為相似。而香港許多政壇人士都認為，警隊作為社會的最后執法者，其身份、角色、職能，有一定特殊性，他們若要采取集體行動，事態極其敏感，對社會的沖擊之大難以想象，政府必須謹慎應對。

但從更為根本的層面，今次公務員減薪風波也令香港社會再次反思“公務員黨”治港的問題?；仡欉^去4年，以“公務員黨”為班底的港府執政，其優點是以熟悉政務的公務員出任要職，能夠穩定社會大局，但同時也出現幾大弊病。

首先，新班是否“以才錄用”頗受爭議。曾蔭權的新班子依賴前公務員過多，部分官員在政績表現上可說是多年來平淡無奇，與其說是“以才錄用”，不如說顯示了曾蔭權政府保守的一面。

面對近年全球經濟急速變化，香港社會要求改革的呼聲日增之際，曾蔭權政府予人的印象卻是除了“平穩過渡”之外，其他一切只可說是原地踏步，重大建設如政改方案、西九文娛發展計劃以及經濟轉型等議題，都停步不前。

其次，政府過于偏幫公務員的印象已難以消除。今年早些時候，港府準備通過年度財政預算案時，在相關論壇上，財長曾俊華就被青少年參與者當面質詢：美國總統管50州，年薪不只不及只管理一市的香港特首，甚至還比不上港府財長高；港府一個政治助理的年薪都在150萬至190萬港元之間，較年薪只有124萬港元的美國參眾兩院議員都高得多，高級公務員是否應減薪以示與市民共渡難關？當場卻被曾俊華以“減少少人工，應該幫助不大”回應，令眾多市民失望。

雖然港府自稱如新加坡一般“高薪養廉”，但仔細比較二者：香港人口只比新加坡多出三分之一，公務員人數卻有16萬，比新加坡多了近兩倍，薪酬開支更是新加坡的4倍多，尤其是香港還比新加坡少了重要的國防開支一項。這只能說明港府公務員架構相當臃腫，開支驚人。

香港公務員人數太多，開支太大，令香港的財政背上一個沉重的包袱，要走走不快，環境稍有變化，卻足以令整個社會陷于不穩定之中。所以，香港社會一直呼吁港府徹底整頓公務員架構，避免香港成為戴上鐐銬的城市，失去應有的競爭力，被其他對手邊緣化。然而，目前的港府在政策上卻明顯向公務員傾斜，不敢以改革碰觸“穩定”。

前香港公務員事務局局長王永平今年年初便在《信報》撰文指出，現在香港公務員體制有400多個職系，1000多個職級。不計人數少、原先工作已經過時的職系（例如舊式計算機的數據處理員），一個職系平均有4至6個職級。同時，每個職系的工作范圍寫得非常仔細，如果做了額外的工作，需要員工同意或支取不同類別的津貼。

王永平認為，津貼相對事小，更大的結構性問題是重重疊疊的職級制造不少工作流程及審批文件的內耗；而在壁壘分明的職系下，高級職系只能由底層級級上升，整個體系里只有最底層職系可以對外招聘，這令很多公務員故步自封，與社會脫節。

王永平在文章中總結說：“現在公務員薪金比以前高了，大部分員工亦可享受多數外面雇員得不到的五天工作周。政府可有勇氣面對這個結構性的體制問題，展開另一輪公務員體制改革？”

編輯 涂艷 姜編 黃靜