中國立法明確武警維穩職責

鐘堅

8月27日，全國人大常委會第十次會議通過了人民武裝警察法草案，使得大陸86萬武警部隊今后的執法名分再無懸疑。按中國人大審議法案的程序，法案二次審議通過后，相關審議法案不久便可正式生效。

近年來，大陸各地群體性和應急突發性事件呈高發態勢，擔負內衛任務的中國武警不僅被用來解決邊疆問題，還常常用于平息內部的群體事件。因此，有關武警部隊行動方向的人民武警法的出臺引人矚目。

武裝警察在平定烏魯木齊“7·5”事件中發揮了重要作用。

即將正式實施的武警法刪除了“縣級以上人民政府及其公安機關”有動用武警權限的具體規定。很明顯，這是對地方政府隨意調動武警部隊解決群體事件的一種限制。

不過，據中國武警內衛專家透露，調動武警部隊的權利也不可能完全上收，以后哪一級政府執行安保任務才能獲得國務院和中央軍委的授權，武警法語焉不詳。而武警部隊司令員吳雙戰在接受媒體訪問時，承認長期以來這是一個涉密性的問題。但是最有可能的是，“今后動用武警部隊維穩、平暴等任務下放至省級政府和直轄市領導來把握，另外還需及時向北京最高層匯報，避免先斬后奏”。

就在地方動用警力權限緊縮的同時，有跡象表明，為靈活機動應對處突和應急救援等一系列的非戰爭軍事行動，武警部隊各部隊在與中央各部委在軍地信息系統聯通、組織體制上近日有大的調整。

本港《大公報》稱，武警下轄的交通、水電、黃金、森林四支專業部隊，今后將全部設立第一政委，并由國務院相關部委的行政首長擔任。此舉旨在加強武警與行政部門的聯系協調，提高武警部隊遂行任務能力。

武警“無法可依”27年

1982年6月19日，中共中央批轉了公安部黨組《關于人民武裝警察管理體制問題的請示報告》，決定將人民解放軍擔負的地方內衛任務及其執勤部隊移交給公安部門，與公安原有實行義務兵役制的武裝、邊防、消防三個警種統一組建成中國人民武裝警察部隊。公安部成立武警總部，省、市、自治區公安廳（局）成立武警總隊，地區一級成立武警支隊，縣級公安成立武警大隊或中隊。

新組建的武警部隊采用軍地雙重領導體制，在編制序列、服裝式樣、供給標準、紀律要求、教材訓練等方面執行解放軍的條令、條例和供給標準，享受解放軍的同等待遇。

中央政府對武警部隊的定位是主要擔負國內安保，戰時配合解放軍作戰。“因為抽調軍隊成建制、大規模、長時間地進行安全保衛、搶險救災以及其他非訓練性軍事行動，會對部隊正常的軍事訓練和戰備秩序造成影響。”武警指揮學院武警戰略發展教研室一位專家稱。

從2008年軍隊執行的各項任務來看，除了北京奧運安保任務經過充分的計劃組織外，其他任務，比如抗擊南方雨雪冰凍災害、“3·14”藏區維穩和“5·12”抗震救災等，都屬于重大突發性任務，擔負這些任務必然對軍隊正常的工作安排造成了沖擊和影響。這一結果表明，各類非傳統安全領域內的“突發事件”，由內衛部隊來有效應對，最為合適。

但武警部隊執勤，在大陸長期缺乏法律保障和約束。武警法通過后，武警部隊司令員吳雙戰首次接受官媒采訪，披露了武警部隊重新組建27年卻無法可依的尷尬情狀。吳雙戰說，目前，武警部隊執行任務的依據主要是中央文件、軍隊和武警部隊有關規定，以及一些國家現行法律中的相關規定。

他透露，大陸武警部隊在完成多樣化任務中，沒有法律法規的保障，比沒有先進武器更可怕。制定《武裝警察法》，確保武警部隊完成多樣化任務有法可依、有章可循，不僅非常必要，而且十分緊迫。

1994年，武警系統首次提出《武警法》的立法規劃。法案初稿中，武警執行安全任務的表述為“參加處置社會安全事件”和“參加處置恐怖襲擊事件”。

參與立法起草的武警指揮學院有關專家稱，拉薩“3·14”事件和烏魯木齊“7·5”事件后，二審稿一致統一為：參加處置暴亂、騷亂、大規模嚴重暴力犯罪事件、恐怖襲擊事件和其他社會安全事件。“這樣的表述更富時代特征，具有法律的涵蓋性。”他表示。

縣級政府動用警力被刪

今年4月，《武警法》一審草案中規定：“縣級以上人民政府及其公安機關在確需調動、使用人民武裝警察部隊執行安全保衛任務時，應當嚴格按照國務院、中央軍事委員會規定的批準權限和程序辦理。”

在過去一段時間內，大陸陸續發生貴州甕安、云南孟連和湖北石首等群體性事件，地方政府動輒使用警力平暴被輿論廣為詬病。2008年7月，云南孟連縣膠農和企業間的商業糾紛被歪曲為有組織犯罪事件，武警被召來后，事情演變成農民和武警之間的沖突，兩名村民被打死。這起事件以33名涉案人員被查處告終。

“群體事件如果控制不好，事態會進一步惡化，從而引發暴力犯罪的發生，因此，使用警力、動用武警的時機是很微妙的。”參與審議法案的中央黨校某專家表示擔憂。大陸武警部隊雙重管理體制已實踐20多年，但在實踐中，動用警力的分寸拿捏成為一個可大可小的問題。

即使是擔負平暴、維穩任務的武警部隊，有時也會受到廣泛的質疑。“有些文件和規定密級較高，知情范圍小，特別是武警部隊處置群體性事件、騷（暴）亂事件時用兵動槍規定等，人民群眾并不知道，國際社會更不知悉，因而常有公民和組織提出質疑，甚至責難。”吳雙戰在接受采訪時透露。

現行的武警任務體系中明確，武警部隊兵力跨地區集結、輸運遂行任務，統一由國務院和中央軍委調遣。但應對地方發生的各種突發性事件，伺種情形下動用武警部隊，現行國家法律中的相關規定比較零散，大陸各省市因此各有內部規定。

比如內地沿海某省規定，發生100人以上的群體性事件，地市級領導可以調動武警部隊進行彈壓。而大陸中西部一個縣的應急預案中，調遣縣武警中隊成為縣里主要領導的理所當然的—項授權行為。

相對于4月的初審稿，已通過的武警法中對調動使用武警部隊執行安保任務權限的規定更加嚴格和謹慎。該法明確，武警部隊將肩負處置暴亂、騷亂、大規模嚴重暴力犯罪事件、恐怖襲擊事件等8項職責。同時寫明“批準權限和程序由國務院、中央軍事委員會規定”，刪除了“縣級以上人民政府及其公安機關”有動用武警權限的具體規定。

對于哪一級政府可以在本轄區內動用武警部隊，武警法雖然采取了政策性模糊用語，但強調了“嚴格審批、依法用警”的原則。

此次審議的武裝警察法草案還對武警部隊在執行任務中的行為進行了規范。草案規定：武警不得有非法剝奪、限制他人人身自由，非法搜查他人的身體、物品、交通工具、住所、場所等行為。同時，武警遇到公民人身、財產安全受到侵犯或者處于其他危難情形，應當及時救助。

軍地合縱連橫

對突發性情況的常態化應對，是中國面臨的安全發展趨勢，而武警部隊的建設勢必與這個趨勢適應。

武警指揮學院武警發展戰略教研室的一位專家表示，建立一體化的軍事信息指揮系統，是統一各方力量，有效組織聯合行動的重要前提。正如《大公報》近日報道稱，武警體制近期進行了局部調整，武警、交通等四大專業警種部隊今后都設立第一政委，由國務院相關部委領導兼任。

據報道，國務院、中央軍委近日批復了《武警水電、交通部隊納入國家應急救援力量體系方案》，要求武警總部與國家交通運輸部、水利部合作，爭取在較短時間把兩支部隊建設成為遂行應急救援急難險重任務的專業骨干力量。

為理順指揮，中央決定今后將由交通運輸部、水利部部長（或一名副部長）分別兼任武警交通、水電部隊第一政委；同時在交通運輸部、水利部、國務院應急辦和兩支武警專業部隊之間建立聯席會議，加強信息共享、情況通報、預案銜接、專家指導等溝通協調機制。

據《大公報》透露，除武警總部外，四支專業部隊會相繼設立第一政委。武警黃金部隊第一政委現由國家發改委副主任蒹國家能源局局長張國寶擔任，武警森林部隊第一政委由國家林業局局長兼國家森林防火指揮部總指揮賈治邦擔任，二人都是正部級官員。

武警交通部隊第一政委將由交通運輸部部長李盛霖擔任，該部隊將負責交通樞紐的搶修保通和特殊管護，以及其他突發事件的應急處置。武警水電部隊第一政委將由水利部長陳雷擔任，水電部隊主要擔負因自然災害等方面導致損毀的水利設施、輸變電線路、輸油輸氣管道的搶險救援。

根據安排，從目前開始至明年年底，將用一年半時間，分階段完成交通、水電兩支部隊應急救援力量建設初步任務。

武警水電、交通等專業警種部隊近幾年在處置各種因自然災害引發的突發事件中發揮了重要作用，但由此也發現軍地雙方在互聯互通、指揮協調等方面有諸多障礙。

分析人士認為，此次武警把軍地雙重領導體制復制到各專業警種，足見大陸在立足國家安全戰略全局，著眼武裝力量建設統籌發展，建設與形勢要求相適應的內衛力量方面邁出了新步。 編輯 涂艷 美編 黃靜